【經濟】經濟坐標（5）

政府花錢得有新辦法

中央這么多的錢怎么花？地方政府如此巨大的窟窿又怎么補上？

中央富，地方窮

僅看2010年中國財政部公布的前11月各級政府支出，對不明真相者而言不免疑竇重重。

一方面，中央政府的錢多得很。這一時期，中央本級財政收入4萬億元，支出卻只有1.4萬億元，中央本級財政的結余就高達2.6萬億元！如果平均到中國13億人口，平均每人可以分到2000元。

另一方面，地方政府的錢缺口實在太大了。據2010年前11個月的統計，地方政府本級的財政支出（約5.7萬億元）減去地方政府本級的財政收入（約3.7萬億元），缺口高達2萬億元。

于是，問題產生了： 中央這么多的錢怎么辦？地方政府如此巨大的窟窿又怎么補上？

其實不用擔心，這是近十年中國政府支出結構的常態。中央財政收入目前占到中國7.7萬億元財政收入的52.4%，然而支出卻只占中國財政支出的約兩成，中央本級財政產生的相當于其收入2/3的大量結余，絕大部分會被轉移到地方政府，以彌補他們的支付缺口。

對地方來說，這種高度依賴轉移支付的花錢結構，即使是全國最富的省廣東省也不例外。

根據廣東省2010年財政預算報告，省本級的財政總收入中，有高達40%是中央的補助收入（全省財政總收入是1567億元，其中省本級收入758億元，中央補助收入超過624億元）！

而窮省更是必須依賴中央的補助收入。貴州省2010年財政預算報告顯示，省本級一般預算收入約為104億元，而中央各項補助收入超過606億元。

省級政府得到的中央補助收入又層層下發到更低層級的政府。例如，根據預算，2010年廣東省本級財政得到的624億元的中央補助，又以轉移支付等方式分配給廣州市134億元，廣州市又把其中的100億元再分配給區、縣級市財政。

根據學者的統計，以2005年的數據為例，在省、地市和縣三級地方政府中，本級財政對轉移支付依賴程度最高的是縣政府，依賴程度達到48%（即本級政府支出中近一半來自上級政府的轉移支付），其次是省政府，依賴程度約為43%，地市政府約29%。

如果把中國5級財政中最后一級的鄉財政也算上，那么2005年，中國縣鄉政府預算內財政支出60%以上來自轉移支付，西部地區有的地方高達90%。

這個比例估計在2010年也變化不大。

分稅制與“按權分錢”

把中國地方財政帶入一個全面依靠轉移支付運轉的時代，是1994年的分稅制改革。

改革前中國從改革開放后長期實施的是“財政包干制”，即地方政府和中央政府協商達成一個每年上繳的財政數字，超出的留給地方。

這個制度給廣東這樣的沿海發達地區帶來了巨大的發展動力和資源。但另一方面，內地財政卻在國企系統崩潰后，也瀕臨崩潰，有些地方連政府運轉也不能維持。然而這時中央財政卻越來越緊巴，根本無力救助。

20世紀90年代初的時候，由于中央財政缺口巨大，時任財政部長不得不向一些富省財政廳廳長化緣，卻遭到拒絕。有學者認為，因為沒錢，中央政府的權威遭到嚴重挑戰。

1994年的分稅制改革，就是要提高中央財政在全國財政中的比重，提高財政收入占GDP的比重。與財政包干制不同的是，分稅制后中央和地方是按稅種分成各自收錢。通常，中央占大稅的大頭。

比如，中國第一大稅增值稅剛開始時，中央和地方五五開，2001年調整為75∶25；企業所得稅最初是四六開，后來變成了六四開；個人所得稅在1995—2001年為地方稅，隨著這塊收入越來越大，2002年調整為中央地方五五開，2003年又調整為六四開。

分稅制成功地使全國稅收總收入中，中央和地方的分成比例達到六比四，然而支出改革卻沒有同步進行，中央和地方的支出比例仍為三比七。

根據預算，2010年中央本級支出中除了65.6%是對地方的稅收返還和轉移支付，第二大項支出就是國防（占比11.1%）。

而省本級財政的支出，以廣東省2009年為例，最大的支出項是教育119億元，約占省本級所有支出的16%，第二大支出是交通運輸，約114億元，占比15.4%。

而且，由于省以下各級政府的財權和事權沒有清晰固定的劃分，結果是一些公共服務的支出責任，比如對教育等一些公共服務的支出責任又不斷下壓給縣鄉政府，導致縣鄉政府的赤字越來越大。而財權則在不斷上移。于是，農民負擔越減越重，內地公務員、教師工資拖欠在20世紀90年代中后期到21世紀初成為常態。

2003年中央決定取消農業稅。之后，中央財政開始對縣鄉政府進行相關的轉移支付，保工資保運轉。自此，中西部鄉鎮政府公務員和教師的工資才開始得到保障。

但基層政府公共服務的支柱責任依然十分沉重。以貴州省大方縣2010年預算為例，縣本級財政收入約為5.6億元，支出為10.4億元，其中最大的支出是教育3.8億元，第二大支出是城鄉社區事務近1.9億元。

值得一提的是，國防雖然是中央本級支出的最大項，但是國防支出仍然是要各級地方政府分攤，比如2010年大方縣國防支出的預算為196萬元。

“地財”依賴

分稅制改革后迄今，一直是赤字的地方政府可以通過中央政府的轉移支付緩解民生工程的開支，而要發展，就必須要有別的收入來源——房改后各地方政府發現了“賣地”的財路。

眾所周知，土地財政已經成為很多地方政府的第二財政，而且這筆巨額資金怎么花也基本由地方政府決定。

可想而知，地方政府對土地財政的熱情絲毫不減。由于土地一級市場是地方政府獨家壟斷“專營”買賣，地價在地方政府控制下只能高不能低，一路上揚。

2010年，北京市地方財政收入完成2353.9億元，而同年北京市土地出讓金收入則高達1636.72億元（全國最高），相當于北京市一般預算收入的70%！

排名第二的上海2010年土地出讓金達到1477.25億元，占全年上海財政收入（2873.6億元）的51.4%。天津（900.83億元）、武漢（687.25億元）、成都（628.44億元）緊隨其后。

這五大城市土地出讓金總收入達到了5330.49億元，比2009年增長了近69%。

由于國土部有“增減掛鉤”的政策，這幾年對土地財政的熱情也迅速蔓延到縣鄉等基層政府。農民“被上樓”事件在全國各地紛紛上演。

所謂“增減掛鉤”，就是通過讓農民“上樓”等方式集中居住后，可把省出的農村建設用地（主要是宅基地）復耕，將指標置換到縣城內，有的地方還將之置換到經濟更發達、土地指標緊缺的中心城區用于出售。由此，財政缺口最大的縣鄉政府，也可獲得大量預算外土地收入。

成都是全國進行農村建設用地指標交易的先行者之一，從中獲得了巨大收益。從這些指標交易中成都市每年提取30個億作為農民的“耕地保護基金”，平均到每個農民頭上則是每畝耕地每人每年約300元。另外，成都還從這些指標交易中提取一定比例，分給每個村莊約20萬元的公共事務費用。

12月17日，成都市首次面向開發商的“農村建設用地指標”拍賣在成都農村產權交易所火爆開場，2000畝建設用地指標最后的競拍均價高達每畝近73萬元，是起拍價（每畝15萬元）的近5倍。

盡管國務院已經對全國很多地方政府強迫農民上樓的行為提出了警告，盡管中央也不斷用“國×條”來控制房價過快增長，但是，如果不改革現有的財稅體制，使地方政府的事權和財權統一（自己有能力通過正當的稅收收入，支付上級規定自己該做之事所需的錢），這個問題很難根治。

（原載于《南方周末》2011年1月6日）

深圳不完全賬本

胡賁

在2010年的中國內地，這份22頁的深圳市部門支出預算已經是中國所能提供的最詳細的市政府預算案。

作為承擔體制改革“先行先試”的排頭兵，2010年深圳市財政委員會（深圳于2009年完成“地方大部制”改革之后，以財政委員會取代原財政局）公開承諾，將要求深圳市本級各直屬部門公開部門財政。

到了年底，盡管各個直屬部門并沒有全部在網站上公示部門財政，但本報曾報道過的公民監督財政公開第一人，深圳市民吳君亮和他的團隊通過申請信息公開和搜集整理政府門戶網站資料，已經獲得了深圳市所有本級共95個財政預算單位2010年的部門支出預算。

而在2007年的預算體制改革之前，就算政府愿意，要拿出這樣一份預算是不可能的。那時中國的預算科目與國際通行的“公共財政”標準并不符合，甚至中央政府想要統計中國在醫療、教育等領域投入了多少公共資源都是不可能完成的任務。

公開了多少？

根據這份資料，深圳市本級政府各部門在2010年的各項支出預算總和為152.1767億元——但2010年兩會期間，深圳市公布的市本級政府部門年內支出總預算720億元。這意味著，目前公布的支出預算僅占2010年政府計劃內財政支出的1/5稍多。

但720億遠不是政府支配的公共資金的全部。

據深圳市統計年鑒，2009年深圳市政府的全口徑財政收入為2765億元，其中1884億元上繳中央，27.4億元上繳廣東省。2010年的數據尚未公布，但比例應大致相當。

最為公眾關注的賣地收入，在地方政府收入中，屬一般財政收入之外的政府基金性收入，目前中國任何城市都沒有辦法獲得其具體的收入總數和開支流向。

但2010年兩會期間，深圳市公布了有史以來第一份“政府基金收入預算”，總額為146億元，主體就是預估的2010年政府賣地收入。

此外，還有一塊公眾繳納由政府支配的收入： 社?；?。這一部分的收入，2009年深圳達276億元。2010年會在此基礎上有所增長。

以上各項累加，考慮經濟和財政的增長，2010年深圳市民通過納稅，購房支付地價，繳社保等形式，大約向各級政府繳了3500億元人民幣。按照2009年末深圳市常住人口891萬計算，人均向公共部門轉移約3.9萬元國民收入。其中，由深圳市本級政府預算公開的總額卻僅為152億元。

錢是怎么花的？

2007年全國推廣預算科目改革之后，中國各級政府的預算內財政開支都被分為兩項： 基本支出和項目支出?；局С鲋饕枪?、差旅，由國家財政支付的退休金，各單位發放的福利等一系列“吃飯財政”、“養人財政”，而其他公共服務，則分門別類納入“項目開支”。

此次吳君亮所獲得的部門支出預算中，每個部門項目開支有細化，而基本支出則依然是籠統的一個部門一個總數。

考慮到政府部門公開的預算僅占總開支的21%。吳君亮所總結的這份部門預算總表中的種種無法解釋的特征似乎都有了解釋。

比如，各部門看上去人均基本開支非常低。比如，深圳市發改委支出預算為5698萬元，其中基本支出僅3611萬元。該機構總人數為217人，其中行政編制為119人。人均基本支出為16.64萬元(所有部門平均為16.11萬元/每人）。也就是說，一個217人的政府部門，所有的公車、工資福利、差旅費、公務員社保，甚至物業管理等各項費用、辦公室設備文具等，全部加總，人均僅為16.64萬元。

對已公布的項目開支，很多政府部門支出項目的合理性也有疑問。比如深圳市公安局在2010年安排了2711萬元的“政治宣傳經費”，深圳市社?；鸸芾砭衷?010年一年就安排了4800萬元的社?？ㄖ谱髻M和管理費，而深圳市接待辦公室安排“正常接待”經費4220萬元。

離國際標準還有多遠？

深圳市政府擁有多少資產？擁有多少真實負債？擁有多少或然負債？財務費用如何？各部門項目支出的細目如何？根據目前的財政公開資料，我們都無從得知。

以上市公司信息披露標準看，現代企業財務制度要求的“資產負債表”、“損益表”和“現金流量表”的三張表中，除了公共開支不能用“損益表”的形式體現利潤，其他財務報表目前從中央部委到地方政府，各個部門“財政公開”都未能體現。

對照國際貨幣基金組織《財政透明操作手冊》中對政府財政公開制定的最低標準——三類20小項看，中國發展研究基金會2008年的一項調查顯示，中國沒有一項完全達到標準。

與深圳一河之隔的香港，政府會專門建立網站提供預算詳細PDF文檔下載，接近八百余頁的分類下載。其中詳細的數據包括給每一個單位的工資總額、福利總額，甚至具體辦公樓的物業管理費乃至與同地段社會平均物業管理費的比較。

而在2010年的中國內地，這份22頁的深圳市部門支出預算已經是中國所能提供的最詳細的市政府預算案。

（原載于《南方周末》2011年1月6日）