【經濟】經濟坐標（14）

消滅村莊？

——中國新城市化之憂

陳錫文的擔心

“你真是了不起！將來出了問題哭都來不及。”

陳錫文現在憂心忡忡。

近期在一次調研中，一位地級市的領導雄心勃勃地對這位中央農村工作領導小組副組長說： 我這個地級市一共有100萬戶農民，我準備用三到五年的時間把這些村莊全拆了，因為100萬戶農民大概占了100萬畝的建設用地。

陳當時很吃驚，問，哪來這么多錢？

地方領導說他算過賬，100萬戶農民讓他住樓，至少省出70萬畝地，50萬一畝就是3500億，100萬畝就是7000億，什么事干不了!　　　　

陳說，你真是了不起！將來出了問題哭都來不及。

李平也憂心忡忡。今年5月，這位美國農村發展研究所律師及北京代表處代表剛在蘇南一個在全國來說都數一數二富有的地級市做了“雙置換”的調研。所謂雙置換，就是用承包地換城市社保，用“宅基地+農村住房”換小區安居房。

他發現，在“雙置換”項目中，農地名義上還是集體所有，但農民卻永遠放棄了承包權： 農地以“流轉”的名義集中到市縣級政府的融資平臺，融資平臺最終成片把土地租賃給規模經營企業或者是承包大戶，租賃收益歸政府所有的融資平臺。

而且，農民以承包權“長久不變”的承包地換取的城市社保，卻是有“保質期”的： 死后社保取消，并且在一個設定的截止日期以后出生的孩子無權享受。

盡管在他們看來這樣的置換令人擔憂，但各地的現實卻是——地方政府正以罕見的熱情擁抱“拆村并居”行動，他們的目標很明確： 讓農民上樓，把騰出的農民宅基地等土地復墾后換取同等面積的城市建設用地指標，既可以獲得城鄉土地之間的級差收益，更可以突破宏觀調控下緊縮“地根”的限制，完成各地GDP的發展目標。

“以承包地換社保”、“以宅基地換房”以達到騰出更多城市建設用地指標的“舊村改造”、“村改居”行動正在從沿海到內陸，一路高歌猛進。

重慶宣布了要在十年內讓千萬農民工進城的戶籍改革，而山東省諸城市（縣級市）在今年6月以來就相繼撤銷了1249個建制村，合并成208個農村社區，成為全國首個撤銷全部建制村的城市。“過去還僅僅是占農村的耕地，現在是變成了拆人家的房，全世界都沒有見過。”在近期于?？谂e辦的“城鄉一體化： 趨勢與挑戰”的研討會上，陳錫文言辭罕見地犀利，“和平時期大規模的村莊撤并”運動“古今中外，史無前例”。

他擔心，如果這場以城市利益出發、試圖增加城市土地財政收入、“盲目的”城市化運動得不到有效遏制的話，“是要出大事的”。

助推劑

9月11日，山東臨術縣召開了今年第四次土地增減掛鉤現場推進會議?？h委副書記、縣長在講話中指出，“務必把增減掛鉤工作當作當前的頭等大事來抓”。

“難道中國突然之間耕地不足，已經到了必須讓農民騰出自己的宅基地，并且一天都不能耽誤，并且必須忍受農作的不便，忍受生活的不便，忍受將來可能不再能回來（回到土地）的不便，并且必須將本來是好端端的還可以住上一百年的小樓拆掉浪費資源與環境的一步了嗎？”華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰忍不住憤怒。

他說，所有的問題只因為國家為了保持18億畝耕地紅線，而要求所有的城市建設用地在占用耕地時，必須先復墾出相應的耕地出來作為補償。而目前唯一比較容易復墾為耕地的是農村建設用地，尤其是農民的宅基地。

賀說的這個政策其實就是“城鄉建設用地增減掛鉤指標置換”。簡而言之，就是農村通過復墾增加的耕地面積，可用于城市建設用地指標。

在這個等式中，看起來耕地總量和城市建設用地指標沒變，但實質上是把集體所有的土地置換成了國有土地。而迄今為止，對集體所有土地的征用仍是法律空白。

近年來，隨著緊縮地根作為國家宏觀調控政策的一部分，用地指標匱乏一直是困擾地方政府的頭等大事，財政資金吃緊更是地方政府的難言之痛。在這種條件下，如何在不增加財政壓力的條件下合法獲得用地計劃指標成為擺在地方政府面前的一個急需解決的課題。因此，2006年國土資源部第一次在天津、山東等地推出“增減掛鉤指標置換”試點后，即受到各級地方政府的熱烈擁護，“雙置換”模式迅速地擁有各種不同的地方版本。

今年7月，在大連召開的國土資源廳局長會議上，國土資源部部長徐紹史稱，解決地方經濟發展對土地需要的這個迫切問題，主要方式之一就是農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤試點。

而與農村土地最近的縣鄉政府，成了這個政策試點的主戰場。江蘇省射陽縣國土資源局在今年9月的一個調研報告中稱，鄉鎮突破用地指標困局的“唯一出路”只能靠城鄉建設用地增減掛鉤，實施這一工程，“存在逼上梁山味道”，因為“沒有土地指標，意味著所有的建設、所有的項目都是泡影，上級所有的考核、指標、發展也就都成了空話”。

正是在這個背景下，幾乎所有搞“增減掛鉤”實驗的基層政府都成立了“以黨政一把手堅持親自抓、親自過問，并適時召開專題會議進行研究和會辦”，協調解決掛鉤中遇到的主要矛盾和問題。

山東作為第一批試點的區域，推進的力度非常大，而縣鄉兩級政府則主要承擔了拆農民舊房和土地復墾的工作。

比如，9月11日，山東臨術縣就召開了今年第四次的土地增減掛鉤現場推進會議?？h委副書記、縣長任慶虎在講話中指出，當前，土地增減掛鉤工作已到了關鍵時期、沖刺階段。各鄉鎮、各有關部門要切實增強責任感、緊迫感、壓力感，“務必把增減掛鉤工作當作當前的頭等大事來抓”，搶時間、爭效率、保進度，“全面加快拆舊復墾工作”。

在這種“比著拆”的地方競爭中，由于各地補償標準不一，由于農民不愿意離開居住了幾輩子的鄉土等多種原因，造成農村矛盾激發。

這還不是問題的全部。這個被很多官員稱為“城鄉統籌抓手”的增減掛鉤制度還很可能淪為政府的債務工程。由于必須先拆先建農民新居、先復墾才能置換城市建設用地指標，所以通常要由政府先墊資。然而如果一旦置換的土地沒有達到預期的收益，或者政府為了招商引資而不得不壓低土地價格，那么政府的前期投入很可能就收不回來。

而且，農民上樓后，生活成本大幅提高，在收入沒有相應地大幅增加的情況下，很多家庭很可能跌入貧困。

更不要說的是，農民上樓后，普遍的問題是牲畜沒地養，機器沒處放，種田還要去坐車，中國村莊傳統和文化面臨斷裂。

“人總是要有所敬畏的，敬畏我們自己的傳統，敬畏國家的法律。”陳錫文感嘆說：“農村社會之所以這么多的人能夠比較平靜的運行，農村的血緣地緣關系看起來是一種落后，但是客觀上它是一種傳統東西，這種東西保障了農村社會在很少公共資源的情況下能夠平穩的運行。”

被曲解的政策

聽了這幾點原則后，不少干部當即就對陳說：“那我還費什么勁去搞村莊拆遷，我要搞不了就不搞了。”

其實，在陳錫文看來，眼下的這場拆農民房的運動實際上是對“增減掛鉤”這一政策的曲解。他說，“增減掛鉤”第一次出現在國務院文件當中是在2004年的28號文，其背景是2003年全國各地規劃的開發區面積達到了當年全部城鎮建設用地指標的5倍，逼得中央痛下決心，以復墾的耕地面積作為硬性指標制約開發區的無序擴張。

然而，現在知道這種背景的人越來越少，大多數人則簡單地認為，“增減掛鉤指標置換”就是“拆了村莊，然后拿過來搞城市建設”。而且，隨著這兩年地方政府融資平臺的興起，通過置換獲得的城市建設用地指標可以直接在銀行進行抵押貸款。

其實，根據陳錫文的介紹，“增減掛鉤指標置換”有幾個非常重要的原則，而這些原則從陳接觸到的很多省一級干部到縣鄉級干部，“都不太清楚，甚至根本不知道”。這些原則包括：

新置換的建設用地指標必須納入年度計劃，“不可能你自己拆多少你就可以增加多少計劃”；通過增減掛鉤指標置換獲得的土地收益必須全額返還當地人，不許截留，因為這不是征地，而是農民的建設用地；而且，該政策是為了保證縣域經濟和小城鎮發展，所以置換只能在縣域范圍之內，不能往中心城市發展。“否則都往中心城市發展了，小城鎮有什么發展機會？！”

聽了這幾點原則后，不少干部當即就對陳說：“那我還費什么勁去搞村莊拆遷，我要搞不了就不搞了。”

陳回應說：“具備條件的地方不是不可以弄，但是不具備條件的東西硬做，用我的話說有點醉翁之意不在酒，其實就是要你那點地，而且拿了地賣了錢照樣不還民，或者是手頭比以前寬了一點給你們一點好處，但是大頭還是我拿。”

目前，通過城鄉土地置換獲得的土地收益，幾乎沒有100%返回農村的，好的地方的做法是把其中的40%用于新建村莊的基礎設施，剩下的60%政府和農民對半分。

關于“增減掛鉤指標置換”的土地收益分配問題，2008年國土資源部國土資頒發的138號文第十七條明確寫道：“建新地塊實行有償供地所得收益，要用于項目區內農村和基礎設施建設，并按照城市反哺農村、工業反哺農業的要求，優先用于支持農村集體發展生產和農民改善生活條件。”

然而現在，不僅各地一窩蜂地都在加快搞“增減掛鉤指標置換”，而且違規操作也非常多，比如地還沒復墾、農民的新聚居區還沒建好，城市建設土地指標就可以交易，或者進行抵押貸款，不僅損害了農民的利益，也讓國家的宏觀調控失效。

如果不遏制地方政府通過城鄉土地指標置換大量增加計劃外建設用地，如果不遏制土地生財，“一定會變成一種災難”。陳錫文鄭重警告說。

誰的城市化

本來為進城的農民工提供均等的公共服務，是城市的責任，但現在，農民要想獲得這樣的服務，必須要靠出賣自己的承包地和宅基地來贖買。

迄今為止，幾乎所有的城鄉統籌、城鄉一體化的改革全部是資源向城市集中，包括資金、人才、項目等。

因此，國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成在近期一次研討會上特別提出，中心城市，尤其是地級以上的城市，而不是財政緊張的縣級政府，要承擔城鄉統籌的責任，把城里的一部分資源配置到農村去。“我住在城市二十年沒有交錢修過路，為什么要農民集資來修路呢？道路不是公共設施嗎？讓農民自己修路，那不是政府的失職嗎？”肖金成說。

李鐵對這點感受深刻。他是國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任。他說過去十多年來，在談城市化的問題時，地方政府和中央政府在這個問題上看法并不一致，地方政府總是認為，城市化就是城市發展問題、城市建設問題，所以我們看到一個個花園城市的崛起；而作為中央政府考慮的是如何解決農民進城。

然而，在他看來，如何解決農民進城問題一直以來遇到了城市非常強大的阻力，這個阻力來自中國城市在這個問題上到底持什么態度。

十二五規劃討論的時候，李鐵聽到一個特大城市的市長說，按照該市現有的財政能力，可以讓現有的城市居民和農村居民達到一個中等收入發達國家水平，但是如果把800多萬農民工加進來，他就一籌莫展。

他到中西部一個靠石油發財的地方調研，該地實行全民醫療，其本地人口20萬，外來打工者30萬，但他們仍然說，即使財政有錢也不包括外來打工者。

本來為進城的農民工提供均等的公共服務，是城市的責任，但現在，農民要想獲得這樣的服務，必須要靠出賣自己的承包地和宅基地來贖買。“這說明中國的城市化問題，是一個超出了我們現有的經濟學范疇，超過了我們現有的社會學范疇，是一個廣泛、嚴重的社會利益調整問題。”在上個月召開的“中國的可持續發展： 挑戰與未來”研討會上，李鐵這樣說。

“只有真正解決了城市化問題，中國所謂的和諧，才可能有一個開始。”他說。

一位宜黃官員的來信

慧昌

從某個角度看，宜黃是我國城市化運動中的一個犧牲品。

宜黃縣近年來的發展是有目共睹的，在短短幾年時間，一座座新城拔地而起。宜黃近十年的變化超過前二十年，近五年的變化超過前十年。

統計數據表明，宜黃縣2009年全縣GDP 21.51億元，是2005年的2.12倍；財政收入是4.36倍；規模以上工業增加值是6.19倍。

宜黃的發展變化是近年我國工業化、城市化建設快速發展的一個縮影。

盡管其中確實包含一些領導急功近利爭政績的因素，但它客觀上促進了宜黃的大踏步發展。

這正是強拆的背景。

宜黃縣的拆遷補償標準應當說還不算低，尤其是近年補償標準提高了不少，相對周邊的臨川區等算是高的。

其實強拆并非地方政府所愿。這里涉及到一個很關鍵的問題，這就是發展成本問題。

中西部欠發達地區與沿海發達地區相比落后至少二十年，中西部地區財政困難，又普遍存在冗官、冗員、冗費等問題，“吃飯”與“建設”的矛盾十分突出。搞城市建設需要進行大量的拆遷，如果遷就被拆遷戶的利益訴求，大幅度提高拆遷補償標準，政府根本吃不消。而與此同時，被高漲的地價和房價吊足了胃口的農民，做夢都想依靠政府征地實現一夜暴富的夢想。在這種情況下，要政府與被拆遷戶就補償問題達成一致意見，可以說難于上青天。

于是被征地戶、被拆遷戶越級上訪告狀便成為常態，而地方政府為實施地方發展戰略，強拆也常常出現——否則，一切發展免談。

當大家都在對強拆政策口誅筆伐的時候，其實大家都是強拆政策的受益者，君不見，當您安住在寬敞舒適房子里、當您行走在寬闊明亮的大街上，當記者住在高級賓館揮筆寫就痛斥強拆政策文章的時候，您是否想過，您腳下的土地可能就是政府用強拆手段征來的？從某種程度上說，沒有強拆就沒有我國的城市化，沒有城市化就沒有一個 “嶄新的中國”，因此，是不是可以說沒有強拆就沒有“新中國”？

強拆容易出問題這是肯定的，但政府不能因為容易出問題就放棄不做。因此，剩下的就只是問題出的大小和是否可控，而會不會出大事、出了大事是不是控制得住，實在說，就要靠運氣了。

如果中國地方政府能像西方成熟市場經濟國家那樣，只充當“守夜人”的角色，即所謂的消極政府，不去積極干預經濟和經濟生活，就可以當太平官了，就不必去搞強拆了。但在中國這是不可能的，因為中國作為后發型現代化國家，要實現民族復興、要趕上西方發達國家，這就決定了積極政府是當代中國現實和必然的選擇，盡管它非理想模式。事實上我們一以貫之地貫徹積極政府的理念已經取得很大的成功。不過，積極政府理念也像一把雙刃劍，如過了頭，可能降低市場的功能，擠壓了社會的空間，對私權保護乏力等。

宜黃強拆燒傷事件終將過去，只要地方要發展、只要城市化沒有停止，強拆工作就依然要進行下去。希望各地從這一件事中吸取教訓，避免類似事件的再度發生，也希望今后的強拆工作更加規范、更加注重被拆遷人的權利，藉此推進我國城市化運動的健康發展。

“要把選擇權留給農民”

——訪華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰

中國城市化的獨特之處

南方周末： 在您剛剛出版的新書《地權的邏輯》中，對新一輪的土地改革與城市化戰略進行了反思，這也是多年來您一直堅持的研究方向。

要加快改變城鄉二元結構幾乎是所有人的共識，但您為什么認為城鄉二元結構迄今仍具有其合理性？

賀雪峰： 城鄉二元結構，至少到最近幾年前，還提得比較客觀，現在已經成了很負面的詞，包括戶籍制度。

今天的農民進城越來越容易，特別是收容遣送制度取消后，幾乎沒有限制。戶籍制度基本不影響賺錢，除了北京和上海這樣的大城市以外。

值得特別注意的是，中國農民的收入結構非常特別： 具體來講，當前在沿海外向型企業工作的勞動力，絕大多數是進城務工的農民。同時，農民家庭中，年齡比較大、外出務工已經無優勢的中老年人，可以在家從事小農經營。

正是通過代際分工，一家兩代人同時務農和務工，因此同時有兩筆收入來源，而使農民家庭可以溫飽有余。這兩筆收入缺一不可，不然，農民的經濟狀況并不會得到改善。

正是農民可以在城鄉之間流動，可以有城市和農村的兩筆收入，可以為進城之后卻不能獲得足夠在城市體面生活下去即可以返回家的制度安排，而使進城農民工的勞動力可以繼續廉價，從而可以為“中國制造”繼續提供強有力的支撐。

我這里并非是說不應該提高農民工的報酬，而是說任何事情都具有兩面性。尤其重要的是，我認為一方面政府應更加關懷農民和農民工，一方面要進一步調整中國不同階層的利益分配，要擴大弱勢群體的收入份額。

這項特別的制度安排，是中國城市化的獨特之處。

兩種政策選擇

南方周末： 這種獨特之處會對城市化的政策設計帶來什么樣的影響？

賀雪峰： 除了兩筆收入對農民來說缺一不可，討論城市化，還必須明確另一個問題，即城市就業機會。

中國目前的經濟結構中，農業產值占GDP的比重已經只有10％左右，而且今后還會下降，如此之低的產值與如此之多的農業人口，構成了中國“三農”成為問題的一對基本矛盾。

顯然，農民要大量轉移出來。農民是否能轉移出去，又要看第二和第三產業的發展。

構成中國GDP最大比重的是第二產業，其中外向型的“中國制造”又是其中最大一塊。恰恰因為中國勞動力廉價，且要素制度有優勢導致成本低，而使中國可以生產出幾乎是世界上最廉價的消費品。

在“中國制造”仍未成功變身“中國創造”前，中國第二產業（工業）的發展受制于資源等要素，新增就業機會將遇到天花板。

而即使其有巨大的GDP，也往往不能帶動第三產業（服務業）的快速發展，其中的關鍵是“中國制造”無法承擔起工人較高的工資和社會保障，第二產業的就業者因此無法為第三產業提供消費能力。消費性的第三產業就發展不起來，服務業的高就業就沒有前提。

城市就業機會因此不多，大量農民進城的結果可能就是大量失業。

對于當前經濟處境下的中國城市化，可能的政策選擇有二： 一是農民不可逆的進城從而推動較高的城市化率，其結果是因為大量進城農民在城市失敗后不再有維持體面生活的條件，而因此形成大規模的貧民窟；二是農民可逆的進城，即當農民進城失敗，他們即返回農村家鄉過依舊的生活，城市沒有大規模的貧民窟，同時城市化率比較低。

南方周末： 這兩種政策中，您多年來一直呼吁讓農民可以自由回到土地？

賀雪峰： 現在的問題不是農民出不去，而是回不來，回來確實越來越難了。很多地方在盲目的城市化過程中，收走了農民的承包地和宅基地。

我認為，今天我們要把選擇權留給農民，農民愿意進城就進城，愿意返鄉就返鄉，假如不能解決農民在城市都生存下去的問題，那就要允許農民返鄉，所以土地要保證農民能返得回去。

城市是活力的源泉，是發展的源泉，但農村是穩定器，是中國現代化的蓄水池。城市怎么發展，最后出問題時因為農村是穩定的，所以整個社會才是穩定的。如果都動，就可能翻船。

這并不是說農村永遠不動，是現在不動，不亂動，現在保持比較靜的狀態。城市動，最后在城市動的過程當中不斷地往城里轉移農村勞動力，轉移到一定程度后，農村動不動都沒有關系了。

所以，從這個意義上理解新農村建設，就很簡單了： 新農村建設是中國穩定、有序地實現現代化的關鍵一步。

“中國的城市化危險大矣”

南方周末： 現在許多地方紛紛推進城市化戰略，您如何看待？

賀雪峰： 土地非農用的價值來自經濟社會發展對土地的需要，沒有經濟社會的發展，土地的價值也就是其農用價值。正是因為國家限制土地非農用，才使得非農用土地具有超額的級差價值。正是因為經濟的發展，而要求有更多土地非農用，而國家限制土地非農用，就使非農用的土地表現出超額價值，也就出現了目前在建設用地上普遍存在的“土地拜物教”。

目前國內學界、政策部門，尤其是地方政府，都在急于做土地和房地產的文章，而其表面說是加快推進城市化，改革戶籍制度，打破城鄉二元結構等等，他們并未想到（或想到了但故意視而不見）這一些做法并沒有創造出中國經濟發展的活力，是通過投機制造出大量垃圾GDP，且尤其有害的是，這種做法不僅使“中國制造”的優勢不再，而且使進城農民的處境堪憂。

土地和房地產本來是要為中國經濟發展提供服務的，現在卻反其道而行之。這種情況下，中國的城市化就實在是危險大矣。

一旦“中國創造”仍未崛起的情況下，“中國制造”卻又優勢不在，進城農民退回農村又無可能，則，那個時候，中國所有附著在土地和房產上的泡沫就都要破滅，而因為失去農民可以返鄉這一城鄉二元結構所特別具備的緩沖器的調節，各種社會矛盾就可能在更大規模上爆發。

中央應旗幟鮮明地制止當前各地推進的激進城市化舉措。應當采取穩健從而更加安全的城市化戰略。中國的現代化不是一蹴而就的，太快了容易翻車，在一片喧囂的世界中，保守也許是最大的智慧。

（原載于《南方周末》2010年10月14日）