【經濟】經濟坐標（16）

將農民的還給農民

——成都城鄉統籌改革七年邏輯

打破城鄉二元結構的改革，必須要回答兩個問題： 錢從哪里來，人往哪里去。成都七年的改革實驗至少在第一個問題上給出了答案。

起源： 一把手親自抓

在統籌城鄉發展中檢驗干部、使用干部、提拔干部。

“一個地方政府，能把一件事做七年，它一定是做對了什么。”吳建瓴，成都大學城鄉協調發展研究中心的研究員，說到此時眼睛發亮。

早在2003年，成都就把統籌城鄉作為整個城市的發展戰略，而且從開始到現在，都是成都的一把手工程： 四川省委常委、成都市委書記李春城一直是該市統籌城鄉領導小組組長。“這需要一把手親自抓。”11月19日，在發改委副主任彭森帶隊的十幾個部委的考察團匯報會上，李春城這樣強調。

一把手抓的好處顯而易見，其中就包括把干部的任免和城鄉統籌掛鉤。

據成都市統籌委副主任秦代紅介紹，李春城經常對成都市的干部說三句話： 一、 成都市所有干部，特別是區市縣的主要領導干部，沒有統籌城鄉的發展意識和能力，就不是合格的干部；二、 一個部門，如果在城鄉統籌發展戰略中找不到自己的位置，這個部門就沒有存在的必要；三、 在統籌城鄉發展中檢驗干部、使用干部、提拔干部。

然而2003年，成都做出這樣的選擇實在是現實的逼迫。

當時成都1100多萬人口中，60％是農村人口，以2002年成都市投入三農的10億元計，相當于每個村民每年分享到的財政支出僅有160元左右。

而且在成都1.2萬平方公里的土地上，丘陵和山區面積就占到60％，經濟發展比較滯后。顯然，農村已經成為成都發展最短的那塊木板。

熱身： 從補農村欠賬開始

成都不僅試圖彌補以前對農村公共設施建設的欠債，也同時著手建立農村的相關社保體系。

“我們的鄉鎮衛生院修得好漂亮，有新人拍結婚照都到那兒。”成都市衛生局宣傳處處長曾英告訴記者。

漂亮的鄉鎮衛生院得益于自2004年開始的財政投入。這一年，成都市開始強制性地把新增財政收入大部分優先投向農村，完成鄉衛生院和農村中小學的標準化建設。

到2007年底，成都市財政共投入14.5億元，完成410所農村中小學的標準化建設。到2008年底，出資4.6個億完成對223個公立衛生院、2396個村衛生站的標準化改造。“城鄉公共設施的均等化，這個成都做得好得不得了。”吳建瓴感嘆道。

成都不僅試圖彌補以前對農村公共設施建設的欠債，也同時著手建立農村的相關社保體系。

成都市勞動保障局綜合處處長王德平告訴記者，2004年，在沒有中央和省級轉移支付補貼的時候，成都就通過自己市縣兩級的財政投入，在全國率先實施農村新型合作醫療。同年，又在全國率先建立了被征地農民的社保。

猛進： 農民社保向城里人看齊

“養兒防老，不如把土地保護好，保護好耕地，就有錢買社保。”如今，制度的創新正帶來觀念的改變。

然而這一切，只是熱身，真正的飛躍出現在2007年。

這年6月，成都和重慶成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，兩地可以在“重點領域和關鍵環節”先行先試，為解決中國城鄉二元結構這個制度性難題探路。

也就在這一年，成都市政府財政對三農的支出大增，達到117億元，接近之前4年的投入總額（137億元）。

此后，成都市財政對三農的投入穩步上升，去年達到192億元，比2008年增加44.5億。這其中有相當部分投入了農村基礎設施和農民新型聚居點的建設。

從2009年起，成都市2000多個村每個可以從財政拿到至少20萬元，用于村莊諸如道路、溝渠以及治安等公共設施和服務支出。

同時，城鄉社保差別不斷縮小。2009年，成都城鄉醫療保險制度實現了一體化，城鎮職工住院可報銷77％，城鄉居民可報銷62％，門診每年最高報銷200元。同時，如果每年再繳費200元左右，最高報銷額度可達到40多萬元。

按國家政策，城市居民的最高報銷額度是上一年城市居民可支配收入的6倍，而農民則是上一年農民人均收入的6倍。成都市執行的是農民向城市居民看齊的政策。

“這塊農村居民受益很大，比國家政策規定享受的待遇翻了一番，極大緩解了因病返貧的風險。”王德平說。

社保要統籌，其中最大的投入或許是農村居民的養老保險，盡管這塊已經和城市居民（通常指沒工作單位的人）的制度并軌。然而，養老金個人支付的錢就多得多。繳費總額從最低4500元到最高的22000元不等，分別對應的養老金水平是每月100多元和300多元。

但這筆錢很多農村居民并不愿意出。

2009年，成都推出一個全國獨一無二的制度“耕地保護基金”，把耕地保護和農民的養老創造性地聯系在一起。市縣兩級政府每年出資28億元（今年漲到30億），為那些保護耕地特別是保護基本農田的農村居民提供補貼，其中耕地每畝補貼300元，基本農田400元。補貼款的90％全部劃到個人賬戶上，以支付養老保險。

“養兒防老，不如把土地保護好，保護好耕地，就有錢買社保。”如今，制度的創新正帶來觀念的改變。

突破： 農地產權改革

在一條寬闊的村道上，將要選擇是否到另一個地點集中居住的村民向高書記提了很多問題。高回答說，這些都由你們自己在村議事會上討論決定。

2007年6月，成都獲批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區當時，中央希望成都在“重點領域和關鍵環節”進行綜合配套改革。

何謂“重點領域和關鍵環節”？怎么綜合配套？成都花了半年的時間尋找答案。

統籌城鄉試驗區獨特的制度先行先試優勢，給成都充分利用“城鄉用地增減掛鉤”這一政策提供了機會，讓成都市政府和農民都獲得了支撐城鄉一體化的巨大資源支持。

2008年初，成都市召開了歷時14天的研討會，參加人員除了市委市政府領導，還包括市級有關部門、各個區市縣書記、縣長，以及專家組成員。

討論的結論就是： 對農村土地實行產權改革。這也成了后來2008年成都一號文件（《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見》）的核心內容。

“當時我們也是被逼得沒辦法。”11月30日，成都市委常委常務副市長孫平回憶道。

因為歷史的欠債，中國城鄉差距巨大。當時成都算了一筆賬，如果成都600萬農村人口有一半變成市民，總共需要投入約6000億。

而2007年成都財政收入不過700多億。

“你說反哺？哪個政府能給得起？”孫平反問。

在沒有中央額外資金的支持，且自身財力并不雄厚的情況下，被逼無奈的成都只能試水農地的產權改革。

這一年，正好是農村家庭聯產承包責任制實行三十周年。

由于當時關于農村土地改革的方向并不明朗，所以2008年成都的一號文件也因為敏感，秘而不宣。

2008年2月21日，都江堰市柳街鎮的鶴鳴村被選為產權改革第一村。在“封閉運行”中，4月30日，鶴鳴村572戶農戶確權頒證工作全部完成。

5月12日，正當柳街鎮等著成都市領導參加在那里舉辦的農村產權制度改革工作現場會、推廣鶴鳴村經驗的時候，地震來了。

但誰也沒想到，地震成了農地產權改革的助推器。災后住房重建的重任以及重建資金的缺口，讓國土資源部對整個災區給予了特殊的供地政策，最重要的制度性突破，就是增減掛鉤指標可以突破縣域限制，在整個成都市流動，以獲得最大的資金投入災區建設。

據都江堰的重災區之一天馬鎮書記竹柯告訴記者，災后重建天馬鎮共節約了1800多畝建設用地指標，以每畝15萬的價格置換給了經濟較發達的溫江區，天馬鎮村集體和農民共獲得了近2.8億元的土地收益。

災后重建的特殊政策到今年年底結束。但是，成都各地建農民集中居住區的熱情并沒有消減。“安德鎮沒受災，沒享受相應政策。”該鎮黨委書記高建倫說。這幾年，安德鎮埋頭發展工業，財政收入從2005年的不到500萬元猛增到去年的1.34億元。

11月27日，在一條寬闊的村道上，將要選擇是否到另一個地點集中居住的村民向高書記提了很多問題。高回答說，這些都由你們自己在村議事會上討論決定。

“成都的統籌城鄉改革，說白了，就八個字，叫做‘還權賦能，農民自主。’”成都市農村產權制度改革專家組成員、成都社科院副院長陳家澤說：“真改還是假改，拿這8個字一試就知道了。其他都是鑲花邊的。”

被改革改變的成都官員

冉金 趙一丹 鄭李

成都7年來的城鄉一體化改革實驗，不僅改變著整個社會結構，也在改變著思想觀念。而最先被改變的，就是身處其間的官員。

直到今天，高建倫仍然會經常從夢中驚醒，一身冷汗。“我夢見自己錯過了這場機遇。”他說。

他的確差一點就錯過了。那是2005年2月23日，元宵。成都市委書記李春城來到郫縣安德鎮調研。臨走時，突然轉身問鎮黨委書記高建倫：“城鄉一體化的六句話是什么？”高建倫愣了半天，沒答上來。

市委書記李春城一言不發地走了，所有人都替高建倫捏一把汗。

2004年，李春城在金堂縣淮口鎮調研時，鎮黨委書記就因為“不在狀態”而被撤職。隨后成都又有20多名干部先后被免，包括崇州一位副市長。原因都只有一個——推行城鄉一體化不力，“工作不在狀態”。

所有人都以為他會是同樣的命運。當天下午，高建倫自己也跑到郫縣縣委書記辦公室，連說三聲“對不起”，主動請辭。結果被拍拍肩膀，囑其“好好干”。

沒被撤職的高建倫，把這一天當成了事業的分水嶺。

幾年后，他受邀去一家媒體做報告。問起現場的媒體記者，對2005年前的鄉鎮干部是什么印象？被答復： 喝酒很兇、蠻橫、就是個農民。

他承認這就是2005年前的自己，確實只有一個農民的見識。

當時治下的安德鎮，全鎮只有破破爛爛的一條街。每到9月份，辦公室門口就排滿了找他要200元助學費的小孩。這個川西典型的農業鎮，每年的財政收入不到500萬，能支配的只有幾十萬。發完工資，就沒兩個錢了。

高建倫形容自己扮演的角色就是一個“維持會長”——催糧、收稅、修溝，再加上誰家小孩上不起學了，給點困難補助。

對于什么是“城鄉一體化”，他確實是懵的。“就記了文件上幾句話，啥意思，不懂。”

最初的改變，是2005年，安德鎮被列入成都14個優先發展的試點鎮。高建倫這才開始仔細研究城鄉一體化的理論，然后興奮了。

他激動地跟下屬說：“當一輩子公務員碰到這件事情是我們的幸運，累死了，老子給你立一個碑，是先驅者。”

對于如何借此經營這片土地，他也有著獨到的理解。

“我就想，社會上有的是錢，我們能否搭伙做個生意呢？”高說，“把我這個地拿出來，我找社會的資金來搞基礎設施，把土地的價值增值，共同來經營這塊土地，最后多賣的錢我們來分。”

這事還真就讓高建倫干成了。有點錢有點地后，高建倫又學習了從沒接觸過的城市規劃。“才第一次有了規劃的理念，當時的感覺是豁然開朗。”

他開始琢磨搞個工業園區做點什么。他把連續幾年的省政府工作報告找出來研究，結果發現其中都提到了一個詞——振興川菜。“我后來想，我們郫縣豆瓣享譽全國，叫川菜之魂。我們能不能在這上面做文章？”

最后他決定把自己的工業園用來做川菜原輔料。第一家被他求爹爹告奶奶求進園的企業，就是一家豆瓣廠。

自此一發不可收拾?，F在，高建倫的園區已經有84家企業，年財政收入已達1.34億，全鎮的規劃面積從最初0.64平方公里，擴展到如今的8平方公里。農民的存款也由2005年以前的2400來萬，達到了14.98億。

2005年剛開始時，他在腦海里構想安德未來的模樣。道路多寬，要有綠化，要有路燈……他把這些構想講給下屬聽，得到的回應是“天上飛的都能夠說下來摔死”。沒人信。

現在已全部變成現實。整個安德鎮面貌煥然一新，綠化覆蓋的小區，干凈寬闊的街道，比市區還要漂亮。

高建倫說，每天早晨上班，他都要先到鎮上轉轉，看看安德的變化；面對來訪者，他的口頭禪總是：“我的城市怎么樣，我的城市怎么樣……”

2007年，四川大學原經濟系主任姚博也加入了這場改革。

這一年，成都獲批成為國家統籌城鄉綜合配套改革實驗區。批復文件希望成都能在“關鍵環節和重點領域”取得突破。而成都的改革者們反復討論得出的結論是，還權賦能，建立農村的市場經濟體制，實現農村生產要素的自由流轉。

身為國土局規劃處處長，姚博的任務就是參與國土局對農村土地的產權改革。

這是一場打破舊有利益格局的改革，每一項舉措的出臺都經過了激烈的爭論。比如土地綜合整治指標交易，今年上半年光國土局內部就不下100多次大大小小的會議討論，市政府層面也討論了20多次。

經常會爭得面紅耳赤。即使面對局長，姚博也會當面反駁。“有人跟我說，我還是太書生了。”但局長對姚博說，我請你來就是讓你來反對我的，我想聽的，就是你反對的聲音。

姚博的桌上堆滿了各種文件。這幾年他忙得一塌糊涂，經常加班，一周能休息一天都算好的，收入還不如學校。

不過處長姚博“內心涌動著一種自我價值實現的激情”。這位前經濟系主任承認這是在實踐中檢驗一種改革制度的激情。“政府一年拿28個億出來給到農民，這是只有成都才干的傻事”。

他認為實驗中，政府必須削自己的權讓自己的利，轉變政府的職能。同時他也看到了這場“政府主動削權讓利，還權于民”的改革中，農民表現出來的智慧和熱情。

姚博曾主持在雙流縣興農鎮瓦窯村確權分地，一個婦女肚子里懷了七個月的孩子，要不要分地，成了棘手的難題。最后是由村民議事會開會討論，去醫院征求醫院的意見，定下七個月已經成形，就可以分地。最后舉手表決同意。

類似的情況在產權改革中俯拾即是，這些也從根本上影響和改變了官員的思維。

“能不能維護和發展好農民的合法權益，關鍵還要看，農民是不是充分發揮了主體作用。政府的責任主要在于構建一套保證農民主體作用能夠充分發揮的機制和辦法，完善市場交易和監管機制，而不是大包大攬，代民做主。”11月19日，在國家部委調研組的匯報會上，成都市委書記李春城說。

今年，成都市取消了鄉鎮招商引資的任務，要求基層把重點轉到公共服務和社會管理改革上。

11月26日，幾個村民圍著高建倫抱怨，要建的集中居住點位置“風水不好”，希望改建。高建倫擺擺手，“你們自己決定，村民議事會討論就行。”村民問：“我們定了你認嗎？”高建倫答：“認。”

安德鎮的新政府樓是高建倫自己設計的。沒有大門和圍墻，一眼望穿，而門前是一片花園式的廣場。他說當初設計的理念是，一要政務公開透明，二要給政府的官員壓力，三是要讓老百姓來玩。“如果老百姓都不敢進來，那辦公樓修來做什么？”高建倫說。

（原載于《南方周末》2010年12月2日）