【經濟】經濟坐標（17）

成都為何自戒土地財政之癮

讓農村集體建設用地直接入市，而不需要經過政府征用，這直接沖擊著地方政府的土地財政，這意味著，成都市政府打算拿刀砍自己的腳。

天上掉下2.8個億

僅靠賣地的“指標”，而不是賣地，天馬鎮村集體和村民就掙了2.8個億！這對震前全鎮財政收入不足500萬元的天馬鎮來說，該是多大的觸動。

從成都市區開車一小時左右，就來到了都江堰天馬鎮地震后新建的一個新型農民聚居點“焦家院子”。

在竹林掩映中，“焦家院子”乍一看就像城市的聯排別墅區，全都是一排排緊挨著的兩層小樓。屋里的基礎設施也和城市小區一樣，有自來水、管道天然氣、沖水廁所，還可以上網。一樓還配有面積很大的車庫。

而2008年“5.12”汶川大地震后，天馬鎮是都江堰的一個重災區： 全鎮80％的房屋受損，其中527戶房屋垮塌，7708戶房屋嚴重受損，3萬多名老百姓需要安置。

災后重建僅一年內，天馬鎮就新修像“焦家院子”這樣的聚居點房屋3755戶。“地震前我們一年修房子最多也就200多戶。”鎮黨委書記竹柯說。

蓋這樣人均35平方米的二層小樓，焦家院子村民自己掏的只是很小的一部分——僅2—4萬，中央支付了每人約1.6—2萬元的震后建房補貼，剩下的建房費用（人均1.5萬元左右）以及耗資比蓋房子更大的基礎設施配套費用，則全部來自當地“增減掛鉤”的土地指標交易。

這種指標交易的具體過程是： 通過這種“拆小院，并大院”的蓋樓，天馬鎮在原有的川西林盤里建起了31個集中安置點，共騰出了1835畝集體建設用地。這些原來的宅基地全部復墾為耕地后，這1835畝的建設用地“指標”賣給了成都市溫江區土地儲備中心，價格是每畝15萬元——這個價格基本覆蓋蓋樓和建配套基礎設施的成本。

也就是說，土地面積并沒有減少，僅靠騰出宅基地來賣“指標”（而不是賣地），天馬鎮參與置換項目的農民就獲得了近2.8億元的土地收益。

這對天馬鎮這個典型的農業鄉鎮來說，該是多大的觸動。

天馬鎮震前財政收入不足500萬元，鎮政府發了工資就沒錢，根本無力給農村進行任何投入和建設。

就地城市化也是城市化

“用不了兩年，成都農村將成為招商引資的主戰場。”成都市常務副市長孫平說。

11月初，天馬鎮一宗13.5畝的建設用地指標在都江堰市城鄉產權交易中心掛牌交易，以每畝19.5萬元的價格掛牌交易成功，共籌得資金259萬元。

而下一宗將要掛牌交易的土地恰好就在焦家院子的對面。

這片新騰出的宅基地面積共有30畝，川西林盤特有的竹林被小心地保留著。

這次，竹柯預計的成交價將達到每畝50萬元。

從之前的一畝19.5萬到現在的50萬，為何差距這么大？這是因為，這次不再是賣地的指標，而是實實在在賣地了。

“我們希望在這里引進一個鄉村旅游度假項目。”竹柯說。

通過災后重建大量資金的進入，天馬鎮的基礎設施和村居環境都得到了極大改善，這又反過來促進了當地土地的增值。

這實際上意味著，成都農村的集體建設用地可以直接入市。50萬，折射的是資本對購買這塊土地四十年使用權出的價碼。“好事，我舉雙手贊成。干嘛要把這個資源拿給別人呢！”成都市常務副市長孫平這樣評價：“就地城市化也是城市化。”

事實上，城鄉統籌以來，成都的集體建設用地就已經以多種方式入市，比如聯建，即投資方在農戶騰出來的集體建設用地上建旅游度假村，使用權為四十年，同時幫農戶蓋非常漂亮的樓房，各取所需。

在災后重建期間，從社會上置換來大量資金，滿足了60%的建房資金需求。

按照國家的相關法律，在集體建設用地上可以從事除住房以外的所有經營性活動。集體建設用地的使用權是四十年。

“農村產權改革是最大的招商引資，幾百萬畝土地在市場上流動，有多少萬億可以進成都啊。”孫平副市長感嘆道：“我們就把握三條，符合用途管制，符合城鄉建設規劃，不建住宅，有這么三條，沒有問題。”“用不了兩年，成都農村將成為招商引資的主戰場。”他說。

與其被革命，不如主動革命

“成都市政府如果能做到脫離土地財政，那么成都就做了一件全中國最大的事情。”

不過，這個主戰場，熱鬧將是農民的。豐厚的土地收益，跟政府沒有太多關系。

按照以前的土地管理制度，各鎮的土地交易收入跟鎮政府沒有多大關系，這級政府不是土地財政的受益者。

現在，盡管鎮政府依然無法直接拿到土地的收益，但因為有這些收益，讓當地農民有能力集中蓋新居，對當地經濟和就業都有拉動。所以，竹柯很愿意看到農村的建設用地可以直接入市。

享有土地所有權的村集體更是高興。按照中國的土地制度，以往集體土地要進入市場，只能通過國家征地，而征地的補償比市場價格低早已是公認的現象，諸多矛盾亦由此而起?，F在，村集體可以直接和投資方談交易，而不需要經過國家征地，村集體因此可以獲得最大的土地收益，并在村內進行分配。

受損的恰恰是土地財政最大的受益者： 市區縣政府。當農村建設用地可以一對一地和投資方交易，政府不僅不能從中分享土地流轉的收益，而且政府的征地范圍將縮小，價格也受到集體建設用地入市的沖擊。

“這樣下去，我們就要破產了。”多次會議上，區縣行政長官如此向市里抱怨。

根據成都一位學者的測算，如果國有建設用地出讓規?？s小一半，成都每年的財政收入將減少超過100億。

然而孫平告訴記者，在2008年有關土地產權改革的一號文件中，所有這些都在考慮之內，但成都還是決定要這么做。

“這是政府在革自己的命。”他說。

農村集體建設用地的直接入市，除了影響政府的土地收入以外，還會導致政府的征地難度大增。

“過去我們征地補償是按照‘人頭’來補，現在要按‘磚頭’也就是面積來補。”成都市國土局規劃處處長姚博說。

征地改革未來將把范圍逐步縮小到它本來的定義： 事關公共利益的建設。而集體建設用地可以出讓、出租、入股、聯營等多種方式，也就是說，不需要經過國家征地就可以直接分享土地增值的收入。

當然，事關政府土地財政的改革，不會一步放開，而是會先選擇小范圍試點。

“與其被動被別人革命，不如自己主動革命。”姚博說。

“成都市政府如果能做到脫離土地財政，那么成都市真的善莫大焉了，做了一件全中國很大的事情！”對征地改革，吳建瓴說他絕對支持。

火爆“地票”突然暫停成都土地制度

改革風向難辨

鄧瑾

成都首次面向開發商的農村建設用地指標交易，一出場就火爆。然而，在沒有任何征兆之時，第二輪交易突然暫停。

突破現行土地制度，讓農村建設用地流轉增值，是成都城鄉統籌試驗的重要內容。因此，“地票”的命運，在一定程度上或可看出成都試驗的風向。

暫停

之前沒有任何跡象顯示暫停。

“盛宴”突然戛然而止。

2010年12月28日，成都農村產權交易所突然發出公告，原定于本周三舉行面向開發商的第二場國有建設用地指標（3000畝），即“地票”拍賣，“因故暫緩舉行，具體交易時間另行公告”。

成都市國土局和成都農村產權交易所的多個部門，均對《南方周末》記者表示，他們不知道暫停原因。

這些指標俗稱“地票”，是農村通過農民集中居住節省出來的建設用地指標。

僅僅11天前，成都市面向開發商的首場“地票”拍賣在成都農村產權交易所火爆開場，179家開發商（包括保利、萬科等外地大開發商，也包括中石油等主業非地產的大國企）參與2000畝建設用地指標的競拍，結果成交均價每畝高達近73萬元，是起拍價（每畝15萬元）的近5倍。交易火爆程度超出了所有人的預期。

而開發商進入“地票”交易乃是被“逼”。

11月16日，成都市國土局公告，自明年1月1日起，凡是想在成都市拿地的開發商，必須先持有同等面積的“地票”，俗稱“入場券”。而開發商要獲得這個“入場券”只有兩種方式： 要不直接參與農村土地綜合整治項目 （其核心內容是農民住宅的拆遷與重建），要不就是在成都農村產權交易所購買。

由于農村拆遷與重建工作的難度，幾乎所有的開發商都選擇競拍。

在首場地票拍賣之后，12月24日，國土資源部調研組張婉麗巡視員一行7人來成都市國土資源局，對成都的地票交易制度以及農村土地綜合整治機制進行調研。

目前尚不清楚這次調研和第二次競標突然暫停有沒有關系。

成都農村產權交易所辦公室的一位人士告訴記者，她是本周一晚上才知道這個消息的。

之前沒有任何跡象顯示暫停。在第一次火爆競拍后，有人質疑開發商炒作地票，推高房價，成都國土局的官員還表示，要通過加大“地票”供應（第二次3000畝）來平抑價格。

倒逼

成都國土部門試圖倒逼房地產開發商競拍“地票”，醞釀已久，理由很簡單，政府沒錢搞農村土地的綜合整治了。

點燃“地票”火爆交易的導火索，是11月16日成都國土局發布的《關于進一步完善國有經營性建設用地使用權出讓“持證準入”制度的公告》。

其實，“持證準入”政策于今年8月5日第一次提出，但當時給想在成都拿地的開發商選擇，除了購買地票之外，還留了一個口子，即繳納建設用地指標保證金。

結果，開發商都選擇繳納保證金。因此，11月出臺的新規定，“取消通過繳納建設用地指標保證金報名參與競買的方式”。

事實上，成都國土部門試圖倒逼房地產開發商競拍“地票”，醞釀已久，理由很簡單，政府沒錢搞農村土地的綜合整治了。

2009年，成都市國土局發布了《成都市農村土地綜合整治白皮書（2009—2015）》，擬用六年左右時間，對全市五百多萬畝農用地和五十多萬畝建設用地進行整理，預計節省出建設用地指標36.8萬畝，改善61.5萬戶農民居住條件（集中居?。?。

根據成都市國土局的資料，成都農村建設用地指標整理出來的成本一路高漲?，F在成都二圈層（近郊）至少需要每畝30萬元，三圈層（遠郊）至少每畝15萬元，像屬于全國百強縣的溫江區，每畝成本已高達80萬元。

按照白皮書的實施計劃，到2015年，成都“全域整治”總共至少需要投入資金866億元，每年至少145億元。

而以成都市政府的財力，無法滿足資金需求。

正是在這樣的背景下，如何吸引社會資金進入，成了成都土地部門最頭疼的事。“持證準入”制度就這樣誕生了。

突破

成都地票交易在增減掛鉤試點范圍、程序和流轉區域上，均有突破。

除了“持證準入”，成都地票交易在增減掛鉤試點范圍、程序和流轉區域上，均有突破。

通常，增減掛鉤在哪些地方試點，試點的范圍有多大都是在國土資源部每年下達的試點計劃中，超出計劃的就是違規。同時，增減掛鉤有嚴格的程序——必須建好建新區 （新的農民集中居住區），并在原來的拆舊區（原來散居的宅基地）進行土地復耕，還要獲得國土部門的認可后，才能拿到新增的建設用地指標，用于交易。最后，通過增減掛鉤新增的建設用地指標置換的范圍是在縣域之內，以促進城鎮化發展。

而地票交易的制度設計，至少在這3個方面都有突破。

根據成都市國土資源局官員對《南方周末》記者的介紹，成都農村產權交易所掛牌交易的“地票”，只需要在成都市國土資源局立項即可，與國土資源部的試點無關，同時也意味著不需要完成國土資源部規定的先建農民新聚居點并通過國土部門驗證，就可以進行指標交易。

更重要的是，地票交易完全突破了縣域之內置換的原則。通常，地票落地的區域越靠近中心城市和發達地區，土地收益也越高。成都農村產權交易所這兩次地票競拍會的公告顯示，競價的建設用地指標可用于參加成都市（包括中心城區及二、三圈層各區（市）縣）國有經營性建設用地使用權競買的“持證準入”。

事實上，由于第一次競標價格很高，幾乎所有業內人士均認為，這樣高成本買來的地票，開發商只有用于中心城區開發才有收益。

秘密

讓農地流轉是成都城鄉統籌改革的重要內容。

其實，成都的地票交易制度一直被視為成都城鄉統籌改革的重要內容，即為農村建設用地流轉提供制度保障。

2007年6月，成都獲批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，希望成都在“重點領域和關鍵環節”進行綜合配套改革。

何謂“重點領域和關鍵環節”？怎么綜合配套？成都花了半年的時間尋找答案。

最大的困境在于沒有錢。中央財政并沒有額外資助，單靠成都市的城市反哺農村也不可能。當時成都算了一筆賬，如果成都600萬農村人口有一半變成市民，總共需要投入約6000億。而2007年即使成都財政收入猛增，也不過700多億。“你說反哺？哪個政府能給得起？”成都市一位政府高層對《南方周末》記者說。

而在此時，農村土地特別是農村建設用地，卻因為現行的土地政策而成為一大塊“沉默的資本”。如何讓這個“沉默資本”可以流轉，可以交易，在交易中實現諸如城市國有建設用地拍賣那樣的巨大價值，是大家爭辯的焦點。

結論就是： 讓農地流轉是城鄉統籌改革的重要內容，基礎工作是要為農地確權，同時進行社會保障改革。

在確定了改革的“重點領域和關鍵環節”后沒多久，“5·12”大地震發生，面對眾多坍塌或已成危房的農民住宅，災區新型農民集中居住區如雨后春筍般長出。

在大災難面前，國土資源部還給了成都在增減掛鉤方面幾個特殊政策，包括土地可以跨越縣域流轉（此舉可最大限度地擴大土地收益）；社會資金在農民宅基地上新蓋的住宅可享有完全產權（大產權）；可以將在增減掛鉤一開始就獲得指標交易的收入用于災民的新居建設（搶時間），而不需要經歷拆舊建新并經過驗收這一完整周期等。

這些成都在地震期間享有的、全國獨一無二的土地優惠政策將于今年年底到期。

今年，成都國土部門一直在向國土資源部爭取，希望能把其中一些優惠政策延續。

博弈

關于增減掛鉤指標應不應該納入計劃內指標，現在有兩種截然不同的意見。

土地財政，在成都城鄉統籌的改革試驗中扮演著重要角色。

早在2003年，成都就把城鄉統籌作為整個城市的發展戰略，然而，“錢從哪里來”的問題，直到2007年才有了明確的思路。

這一年，成都財政收入罕見地暴增，其直接原因就是全國房地產狂飆中土地價格劇漲。

據北京大學國家發展研究院的一份報告援引中國國土統計年鑒數據，2007年，成都國有土地出讓總成交 635.7億元，純收益 421.5億元，是上一年的三倍多。

而且，這筆土地純收益已經遠遠超過當年預算內的財政收入（286.4億元）和預算內財政支出（356億元）！“與全國大都會城市的情況一樣，‘土地財政’是成都政府可支配財力的第一支柱。”上述報告寫道。

然而，和所有城市一樣，成都每年的經濟發展有一個重要的緊箍，那就是受國土資源部每年下達的新增建設用地指標的限制。

比如，2010年，全國新增建設用地的全部指標是640萬畝，西部一些大城市一年能分到的用地指標也就在三四萬畝左右。

然而，這遠遠不能滿足當地的發展需要。比如2010年，富士康入駐成都，占地面積1.5萬畝，臺灣筆記本生產商仁寶集團落地占地7000畝，僅這兩個項目就要用去兩萬多畝新增用地指標。

解決之道突然在2006年豁然開朗。這年，成都參加了國土資源部“全國城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點”。“增減掛鉤”可為城鎮發展提供“不占指標”的“計劃外”土地資源。

這為成都政府創造了源源不斷的財富。

以成都郫縣的第一個掛鉤項目區為例。郫縣唐元鎮長林村的農民拆了原來的舊房子（拆舊區），搬進新住宅區，并把騰出來的宅基地進行復墾，這樣全村由此凈增耕地 263畝。這個指標被置換到靠近郫縣縣城的兩個鎮（建新區）。因此郫縣政府就可以在“當年農地轉用指標”之外，增加征地 263畝，再作為經營性用地公開拍賣。拍賣總價達到11億人民幣（每畝拍賣均價 420萬元）。

在這筆交易中，在扣除各項成本后，市縣政府所得凈利為4個億。但拆舊區和建新區兩地農民也有遠高于原來的土地收益，263畝農村建設用地換到1.35億收入，平均每畝51.3萬元。

盡管經濟發達市區縣政府是增減掛鉤的主要受益者，但不可否認的是，“增減掛鉤客觀上是把城市發展的經濟利益，剛性地推到邊遠山區的農民那去。”成都學者吳建瓴這樣評價。

然而，成都靠農村土地綜合整理所節省的農村建設用地指標已遠遠超過了增減掛鉤試點的數量。根據成都國土局的數據，光2010年成都整理出來的農村建設用地指標就超過了5萬畝，而國土資源部下發給成都市的年度建設用地指標最多也就四五萬畝，少的時候是一兩萬畝。

關于增減掛鉤指標應不應該納入計劃內指標，現在有兩種截然不同的意見。

以中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文為代表的反對者，堅決反對強制農民“上樓”，認為“增減掛鉤”置換出的土地指標，也要納入國家年度土地計劃。只有控制“地根”，整個國家才不會出現投資失控，經濟過熱。

而支持者則認為亟待改革的恰恰是現行的土地制度，要讓農村建設用地和城市建設用地“同地、同價、同權”，現行土地政策是對農民最大的“剝奪”。而為每個城市每年頒發一個“全年用地指標”的做法，明顯帶有“計劃經濟”特點，不符合市場經濟的潮流。

11月10日，在全國各地紛紛發生農民“被上樓”的背景下，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，對誘發農民“被上樓”的土地機制即土地增減掛鉤進行了規范。

會議指出，農民集中居住所騰出的土地首先要復墾為耕地，嚴禁以農村土地整治為名，擴大城鎮建設用地規模。會議還強調，對未經批準擅自開展增減掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換、或擅自擴大掛鉤周轉指標規模的，“要嚴肅追究有關地方政府負責人及相關人員的責任，并相應扣減土地利用年度計劃指標”。

（原載于《南方周末》2010年12月30日）