深圳土改報告“盡最大可能把大多數人的經濟活動納入合法框架”

深圳市全部現存土地和房屋中,“合法的”與“合法外或違法的”,幾乎各占一半。生活在“違法建筑”里的外來人口高達700多萬,約占總人口的一半。這些“法外世界”里的土地與建筑,政府拿不走、村民用不好、市場難作為。

責任編輯:王小喬 助理編輯 溫翠玲

2013年1月16日,位于深圳羅湖鬧市老街附近的湖貝村啟動城市更新規劃改造。 (CFP/圖)

編者按

高速發展的急就章下,深圳成為中國唯一一個沒有農村的城市,但也因此產生了歷史遺留問題——全盤國有土地之上,生成了一個“合法建筑”與“非法建筑”旗鼓相當并密切交織的新的二元結構。“合法外土地”與“違法建筑”,在中國特大城市里頗為罕見。更為嚴峻的是,生活在“違法建筑”里的外來人口高達700多萬,約占深圳總人口的一半。

2010年,這個幾乎無地可用的城市,開始啟動新一輪的土地制度改革,試圖以這些“歷史遺留非法建筑”為支點,撬動城市未來的發展。

2012年,北京大學國家發展研究院應邀調研深圳土改,課題組由北京大學教授、土地制度改革專家周其仁領銜。耗時一年完成調研報告后,又延宕一年多至2014年6月,這份報告終于正式面世。

經課題組授權,本期南方周末摘編這份報告,以及2014年7月26日“第38次CMRC中國經濟觀察季度報告會”上課題組成員的匯報討論,以饗讀者。

如此規模的“合法外土地”與“違法建筑”,在中國特大城市里頗為罕見。更為嚴峻的是,生活在“違法建筑”里的外來人口高達700多萬,約占深圳總人口的一半。

既不能急于以鐵腕拆違,也無法承受拖延的高昂代價,唯有以“盡最大可能把大多數人的經濟活動納入合法框架”為出發點,從行之有效、做得通也說得通的實踐中提煉出正確的政策元素,才能夠形成新一輪土改的可行思路。

深圳的發展史,是一部改革開放引發快速城市化的歷史。從1979年到2011年,深圳市的建成區規模從3平方千米到934平方千米,增長三百多倍;城鎮人口從3萬到1500多萬,增長五百多倍;GDP從1.96億元到突破1.1萬億元,增長五千多倍。這在城市發展史上,是難以被超越的紀錄。

深圳也面臨一連串挑戰。比較緊迫的,是這個快速增長的城市,可用的未建設用地已近于耗盡。

據2011年深圳市土地利用變更調查數據初步統計,全市國土面積為1993平方千米,除去農用地面積906平方千米外,建設用地面積已達934平方千米,占全部國土面積的47%。在規劃的約束下,到2020年,全市實際可新增建設用地僅為42平方千米。實際上,2008年以來深圳的土地供應一直下降,土地供應任務從2009年起連續三年沒完成。

對照毗鄰深圳的香港,開埠170年,建成區面積只占全部土地面積的21%,不到深圳47%的一半。內地城市中,北京建成區面積僅占全市總面積的8%,上海和廣州則分別為13.5%和12.5%。顯然,深圳既沒有外擴的空間,也不可能在現有城市框架內大幅度增加建設用地。要在未來的城市競爭中勝出,深圳必須更新思路,尋求新的突破。

換一個角度來看,深圳尚有提高土地利用效率的巨大空間。2010年深圳每平方千米的GDP為4.77億元人民幣,在國內領先(北京為0.9億元,上海為2.7億元),但相比于香港的14.3億元和新加坡的18.4億元,仍有不小的距離。在深圳市內,原關內與關外的土地利用效率也存在著巨大的差別:關內每平方千米GDP達到12.4億元,而關外僅為2.8億元,說明深圳擁有進一步提高土地利用效率的極大潛力。

深圳未來的城市發展,重點在存量土地的再開發。

但是,伴隨著深圳奇跡的創造,以往的快速發展也留下了大量復雜的歷史遺留問題。最集中的表現,就是在這座現代化的城市尚存在著天量“違法建筑”。

粗略統計,深圳市全部現存土地和房屋中,“合法的”與“合法外或違法的”,幾乎各占一半。這些“法外世界”里的土地與建筑,政府拿不走、村民用不好、市場難作為,嚴重阻礙了土地和空間資源的再開發和再利用,成為深圳爭當未來城市增長極非掙脫不可的鎖鏈。

本報告梳理深圳土地問題現狀,厘清歷史遺留問題的根源,分析再開發面臨的約束和困難,并為尋找解決問題的突破口提出建議。

2007年5月,深圳地標“地王大廈”背后的一塊空地。被拆遷之前,這里也是一片密密麻麻的“城中村”。 (南方周末記者 王軼庶/圖)

國有化的地,原村民的房

陷入了“政府拿不走、村民用不好、市場難作為”的困境,深圳市政府、原村民集體,乃至整個市場都不是贏家。

在深圳新二元結構下,房與地在法律上分離。土地在法律上屬于國有,但建造在上面的大量建筑物卻由原村民實際控制、受益與轉讓。對如此數目巨大、利益豐厚的“房地產”,市政府與原村民各自表述、互不相讓。

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網絡編輯:劉小珊

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