秋風：“強縣”不如“市鎮化”

■一家之言

*改革之策很簡單：不再由行政機構任意地設市，相反，凡是聚居區常住人口超過某個標準的，可以自動地改為市，享有市的財政待遇，并實施市民自治。*

    假如我們希望看到一種良性的城市化進路，那么“市鎮化”就是首選?？梢栽O想，未來很多鄉村人口將會聚居在市鎮。
    近幾年來，各地嘗試對政府體系格局進行改革，在縣一級比較一致的是強化縣財權，弱化地級市對縣的控制；鄉一級的改革則相互矛盾，最初是實行鄉鎮財政縣管，有些地方甚至把獨立的鄉鎮改成作為區政府派出機構的街道辦事處，但浙江近來則強化一些鎮的財權。究竟如何改革？
    牟宗三先生曾說：中國古代有政道，而無治道。圣賢的政治理想很偉大，卻始終沒有找到優良的制度安排。秦建立郡縣制之后的政府間關系，就屬于始終拎不清的事情。一忽兒權力集中到中央，地方全成派出機構；一忽兒權力分散到地方，中央對地方束手無策。究其根源，蕭公權先生說得好：不論權力在哪級政府手里，都不受約束。
    今日探究優良治理，自當以限制每級政府權力作為首要考慮目標，為此應使權力實現橫向、縱向的分立制衡，而基礎則是自治。那么，基本自治單位應當是什么？
    很多人對村民自治寄予厚望。但是，鄉村人口過少，資源稀薄，不足以支持本區的公共品供應。尤其是鄉村是圍繞農業活動組成的，而未來的趨勢必然是工業化、商業化。
    另有一些人對于目前的強縣措施高聲喝彩。然而，考諸歷史，縣是集中的皇權控制臣民的最后一層正式機構，它向來就是一個行政控制單位。地級市依靠行政權力汲取縣的財政，營造畸形的城市化，固然不對，但很多人看好的“縣域經濟”，也難免是權力控制資源與經濟下的怪胎。
    相反，自古以來，各地民眾的社會、文化、經濟活動，大體上是以介乎這兩者之間的市鎮為中心而展開的。相對發達一些的蘇杭一帶固不必論，即便是北方落后地區，市鎮也頗有規模。并且按照人口規模、經濟活動總量、文化社會事業的內在需求，比較均勻在分布于各地。它們不僅是地方貿易的中心，更是地方文化、宗教活動的中心，也是地方社會事業的中心。
    用哈耶克的話，縣域經濟乃是人為作成的（made）秩序，而鎮域經濟——其實不光是經濟——則是一種自發生成的（grown）秩序，在這里，鎮民之間的活動是具有有機聯系的。這一點，在江浙一些鎮看得最為清楚。這里的民眾比大城市的民眾更像西方社會學意義上的市民：大城市太大了，市民之間難以建立起有機的長期聯系。大城市居民也高度異質，通過自治達成一致的可能性很小。
    因而，不論從哪個角度看，市鎮最適合作為實施較為完整的自治的基本單位。反過來說，一個具有優良治理結構，因而對居民具有吸引力的市鎮，將成為阻止人口向大城市流動、防止大城市病蔓延的良方。事實上，盡管在目前的體制下，縣政府可以利用自己的權力，幾乎不受節制地汲取鎮的資源用于維持縣城的繁榮，鎮的經濟社會文化聚合功能受到極大限制；即便如此，鎮也仍然是一個自然的經濟社會區的組織中心。1980年代以來，大量農民就近遷入了市鎮。
    這已經顯示了城市化的另一種路徑，這與地級市、縣城的繁榮路徑完全不同，它是經濟社會活動的內在趨勢，而不是行政權力強制汲取資源的產物。假如我們希望看到一種良性的城市化進路，那么“市鎮化”就是首選?？梢栽O想，未來很多鄉村人口將會聚居在市鎮。
    但這一市鎮化路徑能否成功，取決于市鎮能否建立起優良的治理結構，能否向鎮民供應必要的公共品。要做好這兩點，就必須對現有的政府體系進行重大改革：讓那些發育較為成熟的鎮成為市，使其享受建制市的財政政策，也即享有足夠稅源，能夠投資于市鎮的基礎設施和公共服務設施建設。
    這當然需要改變行政管理理念。目前的做法是把市當成了行政的產物。結果，不具備自然的經濟社會基礎的地級市、縣城成了市，不僅不能產生輻射作用，反而要靠汲取資源過日子。改革之策很簡單：不再由行政機構任意地設市，相反，凡是聚居區常住人口超過某個標準的，可以自動地改為市，享有市的財政待遇，并實施市民自治。
    如果以“市鎮”作為基本自治單位，當然需要對縣與市鎮的關系、市鎮與鄉、村的關系進行變革，比如，淡化鄉村，使公共事務上移到市鎮，探索縣管市的新方式。
    （作者為憲政學者）