【綠色時間】環境公益訴訟，改革關鍵在哪對話最高法環境資源審判庭庭長鄭學林

南方周末：環境庭成立后主要做了哪些工作？

鄭學林：主要有以下幾個方面：一是7月3日出臺了《關于全面加強環境審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》，這是最高法專門為全面加強和規范環境資源審判工作發布的一個重要司法指導性文件。二是指導和推動下級法院成立專門的環境審判機構。三是發布了一些精心挑選的環境訴訟案例。我們還強化培訓工作，對最高法環境庭的工作人員進行培訓，因為我們審理的環境資源案件不多，相關的實踐經驗還需積累，而環境資源審判的理念跟通常民商事審判的理念不完全一樣。

這幾個月以來，我們做的最重要的一項工作，是集中精力做好關于環境公益訴訟的司法解釋。最高法審判委員會討論通過后，我們將及時發布，就可以作為辦案依據了。

南方周末：該司法解釋對推動環境公益訴訟會產生哪些作用？

鄭學林：很重要。因為民事訴訟法和環境保護法對環境公益訴訟規定得非常原則。如果一個地方法院第一次受理環境公益訴訟案件的話，他就不知道怎么辦，因為具體的審理程序沒有，裁判方式沒有。

南方周末：這個司法解釋何時公布？

鄭學林：現在正在征求意見?？赡苓€要向全社會征求意見。出臺一個司法解釋很不容易，我們已改了十幾稿了。新的環保法明年1月1日實施，我們希望這個司法解釋能夠同步實施。

南方周末：現在全國法院成立環境資源專門審判機構的多嗎？

鄭學林：還不多。最高法成立了環境庭后，很多省級高院正準備成立。我們在7月份的通知中，就要求各省高級法院要成立環境庭，再根據各省的情況，由省級高院統籌指導中級法院合理設立環境庭。通知還明確要求探索建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度，設立跨行政區劃環境資源專門審判機構。因為環境資源案件有跨行政區域的特點，比如太湖分布在幾個行政區內，如果每個中院都成立了環境庭，就解決不了地方政府對污染企業的地方保護問題。另外，也沒必要每個中院都設環境庭，因為目前沒那么多案件。

南方周末：跨行政區域的環境案件，會不會存在各中院不向環境庭移交環境案件的情況？

鄭學林：不會。一旦省級高院指定某幾個中級法院的環境庭跨行政區劃管轄環境案件，其他法院都無權管轄這類案件了。

南方周末：但如何界定哪些案件屬于環境資源類案件？

鄭學林：范圍很清楚。中編辦批復下來的最高法環境庭的主要職責是：審判第一、二審涉及大氣、水、土壤等自然環境污染侵權糾紛民事案件，涉及地質礦產資源保護、開發有關權屬爭議糾紛民事案件，涉及森林，草原、內河、湖泊、灘涂、濕地等自然資源環境保護、開發、利用等環境資源民事糾紛案件等。最高法還根據上述批復專門發文明確了環境資源案件的案由范圍。

最高法環境庭除了上述職責外，還有：對不服下級法院生效裁判的涉及環境民事案件進行審查，依法提審或裁定指令下級法院再審；對環境資源民事案件審判工作進行指導；研究起草有關司法解釋等。其中起草司法解釋和對下級法院進行指導是最高法環境庭除審理案件外最主要的兩個職責。

南方周末：中級法院以下的基層法院要成立多少環境庭呢？

鄭學林：基層法院原則上不成立環境庭。但在特殊情況下也可設立，比如案件比較多的地方。還有以前已經設立的，比如貴州清鎮市法院生態保護法庭是全國第一個環境庭，影響很大，辦案效果很好，近日周強院長還去視察，應當保留。環境公益訴訟案件原則上由中級法院來做一審。

南方周末：最高法也會受理案件嗎？

鄭學林：將來可能會有。比如涉及賠償金額很大的案件，如資源類案件。涉及礦產資源的開發利用、股權的轉讓等，可能由省級高院直接一審，最高法院二審。

南方周末：剛才你認為不一定有那么多環境資源案件。但實際上，關于環境資源的舉報、信訪卻很多。為什么案件會很少呢？

鄭學林：確實有大量舉報、信訪沒有進入司法程序。原因是多方面的。一方面，有訴訟渠道不暢的原因，法律規定的程序不具體，受理后法院不知道該怎么審理。另一方面，一些地方的干擾因素還是存在的，因為污染大戶往往是納稅大戶。

南方周末：你對環境公益訴訟的未來樂觀嗎？

鄭學林：就算環境公益訴訟司法解釋出臺了，也不一定有大量涉及環境公益的糾紛進入司法程序。因為環保機關可以采取行政手段處理，如行政處罰等，比法院通過訴訟解決更直接、更快捷。不過，涉及私益的環境訴訟案將來可能會增多。我估計，明年總體上案件量肯定會上升。

南方周末：推進環境庭等機構建設，是環境司法專門化的一個部分。那么，環境司法專門化還包括哪些方面？

鄭學林：環境司法專門化的最高設計是成立專門的環境法院，如澳大利亞、新西蘭等國家。成立環境法院目前不現實，條件也不成熟。其次是成立專門的環境審判機構，比如環境庭。第三層次，有些案件少的地方，可以成立專門的環境資源合議庭。從人員上講，也要實現專門化，要有專門的人員?，F在環境公益訴訟經常同時涉及刑事、民事、行政三種法律關系，存在法律關系的復合性和復雜性的特點，所以要有專門的審判人員。刑事、民事、行政案件由環境庭來歸口審理，也是環境司法專門化的一個核心內容。但只有成立了專門的環境法庭審判機構，才能實現“三審合一”。

南方周末：“三審合一”在實踐中有什么障礙？

鄭學林：目前地方法院成立的環境資源審判機構大多采用“三審合一”模式。但最高法環境庭還沒有實行“三審合一”，目前只管環境資源民事訴訟這部分，主要是因為“三審合一”的法律依據尚不明確。但我們在文件和領導講話中，都是鼓勵“三審合一”這種探索的。

南方周末：這樣的話，上下不對應，會不會產生什么問題？

鄭學林：雖然最高法沒有實行“三審合一”，但要求在刑事審判庭、行政審判庭各確定一個合議庭專門負責審理環境資源類刑事、行政案件。這樣在溝通等方面會更順暢一些。

在環境庭成立之前，最高法曾考慮把這個新設庭叫民事審判庭第五庭。但最終名稱確定為環境資源審判庭，就是為將來的發展留有余地，實現“三審合一”是有可能的。

南方周末：環境公益訴訟的立案難、損失鑒定難、審理難等問題一直存在，目前國內是怎么解決的？

鄭學林：各地都在大膽嘗試。比如環保部、司法部和最高法正在積極推動環境損害司法鑒定體系的早日建立。一些案件的評估鑒定很難，而且時間太長，花費太大，公益訴訟沒有那么多費用。所以我們考慮可以請環境專家作為陪審員或“專家證人”，就按他的評估意見作為認定依據。最高法也在籌建專家庫，需要時，聽取他們的意見，甚至讓他們作為“專家證人”出庭。

南方周末：現在很多環保法庭多年來沒審幾個環境公益訴訟案。

鄭學林：法院審理的環境公益訴訟案件雖然不是很多，但效果非常好，影響非常大。比如貴州清鎮市法院環境保護法庭當時成立的主要目的，是保護當地的兩個湖泊和一個水庫。他們審理的一些案件對“兩湖一庫”的保護確實發揮了很大作用。

南方周末：地方法院受理的環境訴訟案，大多數以調解為主，判決的很少，這也是一個很大的問題。

鄭學林：對，這是個很大的問題。但將來會有改變，在新的司法解釋里，我們就要求在法院作出調解書之前對調解協議的內容進行公告，因為環境公益訴訟案件不是原被告雙方的個人利益，不能由你們倆調解了就完了。法院還要審查。法院認為調解協議內容不符合社會公共利益的，可以不予確認。

南方周末：環境公益訴訟主體的問題已經卡了很多年，即將生效的新環保法對社會組織做了限定，必須在設區的市級的民政機構注冊，開展相關活動五年以上，并無違法記錄。那么我們的司法解釋會擴大這個限定嗎？

鄭學林：我們的司法解釋在法律規定的框架內對公益訴訟主體范圍作了解釋。如對“設區的市級以上人民政府民政部門”的范圍解釋為設區的市、自治州、盟、地區，不設區的地級市，直轄市的區、縣以上人民政府民政部門等。這個還要征求立法機關意見。據我們了解，目前全國滿足以上各條件的社會組織有幾百家，將來還會越來越多。

南方周末：你覺得環境司法專門化對環境治理會起到作用嗎？

鄭學林：我想這會對我們生態文明的建設起到非常重要的作用。司法本身具有一定的引領作用，司法裁判也具有導向作用。比如泰州這個案件（詳見南方周末2014年9月18日《1.6億元：環境公益訴訟天價破冰》），罰了那么多錢，甚至還有14人判刑，這對其他潛在的污染者、潛在的環境破壞者，就是一個警示。

環境資源審判機構的設立，會彌補環境執法的不足。如果真正建立跨行政區域的司法管轄機制，環境司法所起的作用會更大一些。

十八屆四中全會要談依法治國。司法改革的一個重要內容就是司法的去地方化、去行政化。建立跨行政區劃的案件管轄制度，按流域或生態功能區建立環境資源專門機構，集中管轄環境資源案件，符合司法改革的方向。