摸一摸河對岸（3）

權利平等： 以社會改革為旗幟

突破發展瓶頸

中國改革的第一階段是以經濟改革帶動整體改革。經濟改革以經濟自由為旗幟，打破了中國人的人身依附。中國人自由擇業和創造力的迸發，通過市場經濟實現了效率釋放和物質財富的噴涌。但也留下了城鄉和社會兩極分化嚴重、有支付能力的需求不足、資源浪費環境破壞、產業和基礎勞動者素質都難以提升的遺產，從而嚴重阻礙了現代化繼續發展。

這樣就到了要以社會改革帶動整體改革，突破發展瓶頸的時代。社會改革以公民權利的平等為旗幟，其主攻方向是打破對農民的身份歧視，在財產、權力、關系和名望等資源分配很不均等的市場經濟中，提供和保障國民及其后代參與競爭的機會平等，實現公民在從業、遷移、教育、醫療、居住和社會保障的權利均等化，實現效率與公平、勞動與資本、公眾與權力之間的制衡，通過從經濟改革、社會改革到政治改革的接力，在本世紀中葉最終完成中國的現代化轉型。

之一： 新城市建設，扭轉畸形的城市化

社會改革第一個內容，是新城市建設。

大城市？中小城鎮？

新城市建設首先是科學的戰略規劃布局，解決在資源、環境的制約下城市在哪里建和怎么建的問題。

僅靠頑強地限制大城市人口，隨意地發展法治和管理都更松弛的中小城鎮，沒有科學測算和規劃，沒有產業和就業的相應轉移，可能造成更大規模的圈地擴張、資源浪費與環境破壞。因此，做好二三十年內安置中國75％以上人口的城市化規劃布局，是政府的首要職責，這已超出了市場本身能夠配置資源的領域。對于資源環境好，規劃發展的城市和集鎮，要有土地、人口、產業和財政政策的全面傾斜，對不需擴大乃至要收縮取消的城市和集鎮，要有嚴格限制性的政策措施。而不能像現在這樣，一面把新產業、新建項目和財政資源集中配置在大型和特大型城市，一面泛泛地說大力發展中小城鎮；一面嚴格控制大都市的市民人口，一面大舉擴張其規模面積，形成嚴重錯位和脫節。

科學規劃的核心是，全面考慮住房、教育、醫療、社區服務等設施的布局和建設，滿足全部就業和常住人口基本需求服務。這才是中國今后幾十年最強大和最可持續的投資與消費需求。

分步改革戶籍制度

新城市建設的基礎是城市戶籍制度的全面改革。不錯，戶籍本身并不是要害，關鍵是隱藏于其后的住房、保險、教育、醫療等福利制度。但是，戶籍與這些福利制度的關系是皮與毛的關系，皮之不存，毛將焉附？戶籍管理制度，是城鄉二元經濟社會制度的核心。沒有戶籍制度的壁壘，其他所有對外來人口歧視性的福利安排就失去了區分對待的前提。正因如此，下決心分步取消對外來人口的公民歧視，當然是新城市建設的核心，也是今后區域民主政治建設的基礎。

由于戶籍制度牽一發動全身，直接關系城鄉兩頭億萬人的利益，是中國城市化建設成敗的關鍵。

一是要轉觀念?，F在不少人對中小城鎮的戶籍松動猶可接受，但對大城市戶籍制度的改革卻有莫名恐懼。戶籍制度改革的意義恰恰首先是在大中城市。有自由遷徙權的國家是絕大多數，并沒導致所有人都跑進大城市去。大、中、小城市和鄉鎮協調有序發展的國家比比皆是。只要不將經濟、政治、文化乃至體育資源統統集中向個別大都市配置，改善城際和城鄉間的交通條件，允許城里人下鄉置業，人們自然的選擇并不必然都是大都市，市場和就業本身會發生調節作用。

二是要開城門?，F在許多大中城市的城門也開了一個縫，給少數購房投資者和政府認可的各類精英進來，但這是不應有的公民歧視?？梢越梃b國家間移民的相關制度安排，以滿足一定年限的合法就業作為移民入籍的主要尺度。如果是本地人口不能或不愿承擔的工作，外來移民合法地承擔了，就沒理由歧視其入籍。

三是要削城墻。城市戶籍的真正含金量，是其背后的各項福利制度安排。在一步拆除戶籍藩籬條件還不具備時，分步拉齊本地和外地人之間這些單項福利待遇，有助于戶籍壁壘的最后拆除。近年來已經開始了這方面的努力，現在最急迫的，是外來工子女平等的教育權和外來人員申請保障房的平等居住權。

增加新市民約束，防止新圈地災難

新城市建設核心的制度設計，是城市面積擴張與市民增加掛鉤。中國城市化的主要問題是速度太快、質量太差、消化不良，當今的主要任務不是加速而是夯實城市化。

城市發展必然形成土地需求，有意思的是，在農民工等外地人起碼的平等市民權與城郊農民的土地財產權利之間，不少人似乎更在意后者權利至高無上的保護。其實正如為了避免對現有城市戶籍人口的既得利益造成太大的沖擊，不能僅從外來人口的平等公民權利出發，就要求一夜間完全廢除戶籍歧視一樣，照搬后城市化國家的案例，單純從城郊被占地農民的財產權利出發，主張城郊農民有權主張任何壟斷天價，獨占城市化的收益，顯然也不正義。因為城市化成本的飆升，必然損害更大多數將進入城鎮的非郊區農民的生存權利。

今后二三十年，我國絕大部分農村人口將市民化，但顯然不能將這些人口居住的全部國土城市化。因此，城市化占用土地問題的實質，是要在有限擴張的城郊土地上安置占中國人口大多數的農村移民?，F在不少地方政府熱心試點的農民宅基地換住房、土地換戶籍等雙置換改革，其主要局限就在于他們只著眼于城郊土地的升值和少量被動城市化的失地農民，忽略了真正需要安置的主體是幾億農民工及其家屬。過去城市化發展的主要弊病，就是城市土地規模擴張與市民人口增加脫節，因而失去了城市規模擴張的內在平衡機制，使城市化成為沒有市民同步增加的惡性膨脹和畸形發展。

新城市建設的關鍵一環，就是要建立城市面積擴大與市民增加成比例的平衡機制。城市擴張必須以接納新市民為前提，農民工及其家屬的市民化也會不斷釋放出更大面積的宅基地和承包地。對不同資源條件的城鎮設置不同的建設用地擴張與市民增加的比例，還可以體現全國整體的城市規模布局的引導。唯其如此，才可能在中國強勢地方政府的情況下，遏制城市特別是中小城鎮盲目擴張膨脹的趨勢，避免現在已被廣泛接受的城鎮化口號，不致被接過去演變為一場新圈地運動的災難。給城鎮擴張扣上增加享受相應福利保障的市民制籠頭，通過就業落戶入籍和城市新增土地與接納新市民掛鉤的雙重約束，才能使瘋狂吞噬土地的城鎮不致成為脫韁野馬，使城市化重回健康軌道。

之二： 對財稅、土地與收入分配做重大改革

社會改革的第二個基本內容，是以城鄉和勞資關系為中心的財稅體制改革和國民收入分配結構調整，以遏制兩極分化的惡性發展，保障公民基本權利。

無條件讓農民工子女享受公費教育

全面推行全國統一能接續轉移的城鎮勞動就業的養老、醫療、工傷等社會保險體系，保障勞工的基本公民權利，使農民工享有與城鎮職工同等的勞動保險保障，改變普遍存在的農民工勞動時間超長，勞動及安全健康條件惡劣、缺乏保險、保障水平畸低等權利歧視現狀。

各地政府應將在本地就業的農民工及其家屬的住房需求納入規劃，優先為長期就業的農民工提供公租房和保障房。

中央和各級政府均應專項撥款，進行勞工的職業技術培訓和就業培訓。城市政府要無條件讓當地就業的農民工子女享受公費教育。為防止和阻斷貧困的代際轉移，國家財政應傾力支持農村的基礎義務教育，并對約占農村人口半數、仍處在貧困線以下的農民子女在義務教育之上階段的學習提供全額的助學金，對貧困農民的子女錄取在國家鼓勵專業的大學生，安排提供在城市落戶入籍的指標，鼓勵農民實現通過教育脫困進城。

對勞動的征稅，減；對財產的征稅，增

全面清理和改革稅收制度。社會主義市場經濟就是在承認和發揮市場配置資源基礎作用的同時，更加注重權利平等和公平正義。隨著財富的迅速累積和貧富兩極分化的急劇發展，稅收征管的制度建設和信息技術條件也在進步，那套從征管方便出發，在總體上對勞動收入嚴厲苛刻、對資本和財產收入松弛優惠的稅收體系的消極作用已非常突出，需要全面清理和改革。

以社會反應最強烈，也是國人擁有最主要財產的房地產為例。房地產業是我國產生富豪最多的行業，利潤豐厚的主要原因，主要是土地的巨幅增值。

近年打擊“囤地”的行政檢查，收效甚微。土地增值稅本來是調節房地產商因占有社會的土地資源獲取超額利潤的主要稅收杠桿，而稅法規定在土地增值200%以上的邊際稅率已達60%，如果嚴格執行征稅，加上所有企業均應正常繳納25%所得稅，房地產業根本不可能暴利不斷。但我國土地增值稅從1993年頒布后長期并未真正執行，有的采用以銷售額預征1%的辦法了事。這當然只是毛毛雨。2007年初雖開始啟動土地增值稅結算，但扣除項目繁多、減免面寬，并未真正奏效，以致房屋銷售價較獲取土地的樓面地價成倍飆升，土地增值稅都征不來多少。

從房屋轉讓環節看，現行稅制對普通居民轉讓住房在交易環節按交易額征收很重的營業稅、契稅，嚴重阻礙了二手房這個本應是房地產主要市場的發展。房地產交易環節的各種稅收應盡可能減征、免征?，F在投機投資性炒房、囤房主要是謀求買賣差價，用提高交易環節稅收的辦法去打擊是誤傷率太高、效果又差的笨辦法。

限制以投機投資為目的炒房囤房的最有效武器，是增值所得和保有環節的稅收。只要理順稅收制度，如非自住房的轉讓恢復征收土地增值稅，嚴格征收個人所得稅，同時對超過人均住房面積的住宅或非自住房和別墅及高檔公寓房開始按年征收遞進的不動產稅，房價的炒作和囤積就會被釜底抽薪。

同時國家應明確住房的商品屬性和公民基本需要的雙重屬性，全面啟動住房建設的雙軌制，逐步使以公租房為主體的保障房占全部住宅的三分之一。要用立法保障廉租房等公共保障房建設，明確資金撥付不到位的法律責任。

關鍵是，要破除高房價等于房地產發展和金融穩定的荒謬。中國股市市盈率的大幅下降迎來了股市的大規?？沙掷m發展，房價只有保持與人均收入增長的合理比例，才會有房地產業的真正可持續繁榮和金融體系的健康穩定。

與樓市長期暫免高達60％的土地增值稅，又將20%的財產所得稅變通為1%的交易額征收，以及股市也長期免征20%的個人所得稅截然不同，現行稅制對勞動者往往只有樓市、股市所得一個零頭都不到的工薪所得征稅率奇高、執法甚嚴。目前對工薪所得從月所得2000元人民幣開始起征，稅率快速累進，在10萬以上稅率即升至45%，且沒有任何變通、減免。其實工薪所得并不是勞動的凈收益，它還包含了勞動補償即勞動力的成本在內。相比之下，房市股市中從幾十萬到幾十億的凈利潤不納或很少納稅(如個人持有的發起人股轉讓原來獲利幾十億也不必交一分錢的稅，從今年起才開始實行不追溯以往的20%比例稅)，由此可見，這些年來勞動報酬在GDP中的比例直線下降，絕非偶然。

作為法治薄弱的發展中國家，撇開各種非法收入不說，我國的資本和財產所得還大量以非貨幣化的正式或灰色形式存在。包括但不限于各類官員、類官員的非貨幣化住房、消費、用車、醫療、出行、隨員等特殊待遇和福利，企業主、高級經營管理人員大量攤入企業成本的巨額個人費用等。這進一步加劇了收入分配的失衡，也是我國雖然人均國民收入排在世界的一百多位開外，但卻已成為世界上最火爆的奢侈品消費大國的原因。

因此，稅制改革的指導思想，就是應全面降低對勞動的征稅而增加對財產的征稅，不能因為增加人們財產性收入的口號而把自己搞糊涂了。其實對絕大多數國民來說，最主要的財產是自己的自住房和汽車。這些財產只要是自用就不可能帶來財產性收入。勞動收入成為國民最主要的收入，占國民收入最大比例是發達國家的趨勢，也是社會進步的表現。至于財產性收入在給予一定的人均年免征額之后，就可以充分保護絕大多數普通人的利益。

所以稅制改革不僅要逐步清理廢止現行對資本財產所得的各種優惠，全面減免主要由一般大眾承擔的各種交易環節的稅收，提高個人所得稅起征點，大幅降低勞動者工薪所得稅的稅率，還要根據灰色和非法收入眾多、難以溯源的中國國情，對奢侈品研究開征特別消費稅，對短期資本、財產和資源買賣所得征收暴利稅，對超大面積住房、高檔住宅、非自住用房征收階梯式遞進的不動產稅，并研究開征贈與稅與遺產稅，以限制和縮小貧富差距的兩極化發展，限制由于社會資源分配不公而產生的權利與機會的不平等。

上述稅收稅種，在主要資本主義國家均已開征多年，既沒有損害市場效率，也沒有遇到不可克服的技術和信息障礙。中國的稅收制度如果搞得比資本主義還資本主義，無論如何也說不過去。

巨額國有資產當用于改善收入分配

要全面規范國有資產所得和國有土地、礦產等自然資源使用所得的分配。社會主義市場經濟的主要特色是有大量資產歸國家即社會所有，使用好國有資產資源所得的分配，是調整國民收入分配結構的重要方面。

現在，國有資產所得分紅甚少，收繳與使用都不透明、規范。國有土地、礦產等資源使用情況混亂，存在普遍的無償占用、資源浪費和非法侵占的狀況。很多人因無償或低價占有這些資源一夜暴富。

社會公眾并不了解國有資產資源的真正家底，也不清楚這些資產資源的回報及其使用去向。因此，國民收入分配改革的一個重要方向是，區分一般稅收性的財政收入與國家作為所有者的所有權收入，將國有資產資源的所有權收入公開透明，并專戶用于改善國民收入分配的公平性包括補充社?；?、保障房基金或建立農民工市民化專項補貼基金，這也是市場經濟條件下保有巨量國有資產資源的主要理由和價值所在。

新土改： 打破政府壟斷

最后，要徹底改革農村土地制度，建立城鄉統一的土地利用制度和土地市場。土地是不可再生的自然資源，其使用具有極大的社會外部性，在一定程度上有壟斷性。因此，土地所有權包括私有權并不至高無上。這是封建的大土地占有制在全球都被廢除的基本原因。但現在中國普遍盛行的長官意志蠻橫征地、城郊農民別墅居民伺機違法搭建擴建、各種小產權房泛濫成災是朝綱失守、法治松弛的最壞組合，這種情況若不斷然制止，勢必導致禮崩樂壞、社會失序。

在現行法律制度框架下，土地制度改革的基本思路當是淡化所有權，強化使用權，確立規劃權，均分收益權。政府壟斷性征用農村土地、改變土地性質的道路已越走越窄。

改革的方向，當是由土地使用權人申請改變土地性質和建設規劃許可，獲批準后按凈地標準在土地交易所公開掛牌轉讓。政府則在核定農民一定的補償免征額后，依法征收累進的土地增值稅等稅收，這樣就可恢復地方政府隨意性很大的土地財政為規范的稅收財政。通過這種透明的市場化方式，調節土地壟斷及級差收益，解決土地變性升值的收益社會公平分享問題。

同一方式可用于解決目前已經尾大不掉的小產權房問題。對已在城鎮落戶入籍的農民，應允許其承包地及宅基地使用權進入土地市場流轉和永久性轉讓。土地商品化和資本化可以給農民帶來真正的財產收入。

國家也應大力支持和資助有條件的農民在城市購房、在城郊建房，而不是一般扶持農民在鄉村建房。同時，城鎮國有土地使用權對居民的有限期轉讓應同步修改?，F在雖然城市住宅居民形式上只擁有幾十年的土地使用權，但實際上土地使用權到期或房屋拆遷，仍然要保障或補貼居民的土地使用權利。因此，應修法正式承認購房者對相應土地事實上已經存在的永久性使用權，從而也為不動產稅的出臺掃清誤區。這樣，城鄉統一的土地市場就有望形成，農民進城購房、城里人下鄉置業的大門就能打開，從而促進土地資本化和財富涌流。

要允許和鼓勵富人出城上山下鄉，在符合規劃的前提下購地置業，在提高自己的生活質量的同時為減少城市擁擠，增加農民就業和縮小城鄉差別作出貢獻。

之三： 打破國有事業單位的一統天下

社會改革的第三個基本內容，是社會事業領域包括國有事業單位的改革。

市場經濟與公益事業相互促進和依存，是現代社會的一大特色。問題在于，我國的國有事業單位基本是計劃經濟時代國家包辦一切的產物。就其規模和就業人數而言，事業單位是政府行政機關的10倍以上，政事不分，包羅萬象，官家統辦，管理僵化，又被通稱為行政事業單位。

進入市場經濟時代之后，財政撥款不足，國家放水養魚，科、教、文、衛、社等各類事業單位八仙過海，各顯撈錢的神通，成了既是有公共事業招牌的官辦機關，又長著壟斷經營的商業嘴臉，屢成社會矛盾的焦點，必須下決心徹底改革。

放開公民注冊公益團體

國有事業單位改革的主線應是政事分開，事企分開，管辦分離。行政管理職能回歸國家行政機構，實行統一的行業管理。國家成立公益性國有資產管理機構，作為出資人在公益事業單位建立法人治理結構，依法管理公益單位，以滿足公眾基本需求和保障的公益需要。

整個社會事業領域改革的基本方向應當是打破國有事業單位包攬、包辦和壟斷的一統天下，全面向社會開放公益事業領域，鼓勵社會資本和各界力量參與興辦社會事業，也應允許以企業形式興辦，照章納稅。要像登記注冊公司一樣，放開公民登記注冊公益事業單位和社會團體。

公益性國有資產管理部門也可出資參與管理有效、社會歡迎的民間公益單位。公益事業是對公眾有益的事業，投資不分紅、撤資無回報是區分其與贏利性企業的唯一標志。稅務部門應據此對公益事業單位提供相應稅收優惠。

社會事業是第三產業最重要的領域之一，不僅包括傳統的科、教、文、衛、體等，各種提供公眾基本服務、社會保障、社會慈善、社會互助、社會興趣的公益組織都在之列，它反映了人民日益增長的物質和文化需要。社會慈善事業還被稱為繼國民收入市場初次分配、財政再分配之后的三次分配，其發展具有物質和精神的雙重意義。

正如1990年代初開放社會公眾和社會資本下海辦企業，形成了今天混合所有制并存交融和物質財富的極大涌流一樣，社會事業領域全面向社會資本和社會公眾開放，加上戶籍制度改革，也將會大大推動第三產業的爆發性增長，并帶來社會精神道德的普遍提升。

社會改革不是經濟改革的停止或修正，而是經濟改革的必要延伸和全面深化。因為當存在公開的城鄉身份歧視、勞工的工會組織和罷工權利又嚴重受限的情況，市場化的勞動價格本來就是嚴重扭曲的價格，因此肯定也不優化。

社會改革通過改變市場競爭的邊界條件，可以顯著提高市場經濟運行的效率；當只有城市戶籍制度的改革才能帶動土地制度的變遷時，社會改革就直接推動了經濟改革的發展；當財產權利合法和不合法的膨脹威脅到公民基本需求保障時，國民收入分配結構的調整就具有社會改革和經濟改革的雙重意義；當商業化沖擊導致了社會事業領域中剪不斷、理還亂的殘局時，全面啟動的社會改革就是經濟改革的必要補充和遞進；當經濟改革在轉變發展方式、改變政府職能和改換誰家寡頭的三角循環中來回兜圈子時，社會改革通過公民權利平等的旗幟，引導政府從對戶籍人口轉而對常住人口負責，引導地方之間的GDP競爭向經濟發展和常住人口的就業與社會服務并重轉變，引導國民收入更公平的分配，從而更有自覺意識的中產階級公民隊伍的壯大，社會改革就把中國社會的現代化推進到一個新階段。

社會改革將帶來政治改革

隨著社會改革的全面展開和深入，政治改革的時代就會如期來臨，因為平等的公民權利是政治改革的搖籃。而民主制度，無論是在世紀前最雛形的希臘城邦，還是在中世紀后期西歐的市民社會中，都是在城市而不是鄉村發育和成長的。

也許，性急的人們還會覺得這樣按部就班的變革進程太慢，但回望歷史，我們真誠地希望它不要因太快而脫節或脫軌。

中國人告別普遍饑餓和貧困不過二十多年，中國人走出幾千年的皇權社會也才剛近百年，我們已經可以在自己這一代就看到中國從傳統農業社會向現代城市國家的轉變，見證和參與中國城市化和現代化轉型的實現，這是使很多習慣于批評的人也自我疑惑和驚訝的事情。從這個意義上說，我們是太過幸運的一代，也是肩負歷史重任的一代。

（原載于《南方周末》2010年3月10日）