摸一摸河對岸（10）

村民自治： 本質是一種直接民主

村民委員會組織法修訂草案正由人大常委會審議。由于有些地方的村級選舉賄選蔓延，所以任務之一是規范選舉，但也要看到，多數村莊選舉已依法展開，很難不照法定程序舉行。村民自治實踐在進入“后選舉時代”，選舉后的治理，正在變成村治主要問題。

修訂草案對“什么是真正適合村民自治的民主概念”并未給出清晰回答，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督這“四個民主”的思路，過于拘泥于模仿國家權力的運作過程，有可能忽視村莊自治的特殊要求。

關鍵是： 村民自治的基本原則究竟是什么?權力架構應怎么安排?

直接民主、社會自治與參與式民主

村民自治的第一個原則是直接民主。直接民主來自雅典的城邦民主，有兩個基本特征： 內在的美德和外在的民主參與能力。直接民主將民主理解為一種生活方式，理解為公民參與決策的日常體制。

第二個原則是社會自治。村民自治是一種基層的社會自治，而不是國家體制內部的地方自治。

中國古代政治穩定有兩大法寶： 一是儒家倫理，二就是鄉紳自治。革命在政治上打倒了“土豪劣紳”，在文化上通過解放個人放逐了“儒家倫理”，企圖建立直接面對個人的國家統治，人民公社體制就是最終的嘗試，但被證明是失敗的。

社會自治的必要性在于，國家統治能力有限。既然村民自治是一種社會自治，自治的本質又在于“自主”，國家法律(包括村組法)就應僅限于提供基本的原則和制度框架，不應規定得過多過細，嚴重捆縛村民自治的創新空間和行動能力。

村民自治的第三個基本原則是參與式民主。從最嚴格意義來講，村民自治內部的一切決策都應使用最具正當性的村民會議來決策，以體現直接民主的“直接性”。但村莊事務繁雜，性質與影響范圍不一，在客觀上并不需要事事訴諸“村民會議”；村民會議的制度成本相對最為高昂，村民的自主精神與能力的培養非朝夕可成；全部實行直接民主，盡管最大程度解決了權力合法性問題，但忽視了管理的有效性問題。

所以，村民自治的民主程序應該是一種以直接民主為主、間接民主為輔的程序組合。參與式民主強調成員德性、責任與行動能力，具有古典直接民主的部分核心要素。這就是村民的自治文化和自治能力問題。

參與式民主的現代類型主要有兩種： 一種是強形式的參與式民主，指向成員的自主審議與決策，不存在可見的權力中心，全體成員就是權力本身；另一種是弱形式的參與式民主，主要是政府主導的咨詢性決策程序，涵蓋立法過程和行政過程，存在可見的權力中心，公民參與有咨詢價值，但沒有直接的決策權。

中國的村民自治成敗與否，民主程序的合理設計是關鍵，必須注重強、弱形式的參與式民主的合理搭配。

村民會議是根，村民代表會議是枝

基于以上基本原則，村民自治的本質，應是一種直接民主制度。目前的修訂草案，有兩點動向值得關注： 一是村民會議和村民代表會議的法律關系的規定，這涉及村民自治民主權力的核心載體問題；二是要不要增設村務監督機構。

第一個問題涉及村民自治權力架構的核心內容。修訂草案堅持了村民會議的最高地位并適當擴展其權力清單，值得肯定。村民代表會議則是協調以村委會為載體的“行政主導”和以村民會議為載體的“直接民主”的產物，是效率和原則的結合。

盡管村民代表會議在法律上是“按需設立”，但實踐中基于所謂的村民會議開會難(很多是人為將村委會設在自然村之上，以及大規模合村并組帶來的)，大多數行政村設立了村民代表會議，并有取“村民會議”而代之的趨勢。

這樣一來，村民自治到底是直接民主還是代議民主的問題就模糊了。其實，目前對村民自治的直接民主性質并無異議，重要的是如何通過合理分權及程序安排，使其順暢運行。

兩者不妨如此定位： 村民會議是原則和重點，不能通過簡單的“一次性授權”來擠壓直接民主空間，架空直接權力領域，應保障村民會議在召集程序、議題重要性及協商理性方面的優先地位，使之對最重大之村級事務具有直接決策權力。

對實踐中發展起來的村民代表會議，可通過清晰、有限而可收回的授權安排，使之承擔日常性的村級重要事務決策。

村民代表會議和村民會議各安其分，才能協調好村民自治中的精英與大眾的不同作用。事實上，單獨依賴哪一方都達不成善治的效果。

精英治村固然好，但一定是要為村民負責的精英。普通村民治村也不是完全可行，必須要有精英的示范和帶動，專業化的工作，只能委托精英去完成。

取消專門的村務監督機構

村民自治的權力架構里，是否需要增設村務監督機構?草案第29條規定，應增設此類機構，負責村民民主理財和村務公開等制度的落實，其成員應當具備財會、管理知識，并由村民選舉產生。

我們認為，這一制度設計并不必要，理由有二：

首先，這一設計與村民會議、村民代表會議之監督職能重復，疊床架屋，虛耗制度資源，開發上述“兩會”的監督職能即可。

其次，專業監督人才不可能每個村都有，高要求的監督需求也不一定每個村莊都存在。這種監督需求，可通過村民會議、村民代表會議決議設立臨時監督小組或外聘專業機構來滿足。

村組法： 是“自治法”而非“組織法”

本次修訂草案，逐步體現出對村民自治的“自治法”邏輯的肯定。村民自治是一種社會自治，需要正確處理法律與自治的關系。

法律代表國家公權力的意志期待和制度安排，自治則體現為國家之下的次級共同體的自我決定和自我維持。村組法盡管以“村民自治”為目標，長期以來遵循的卻是一種“組織法”邏輯，即過多體現了對村民自治的制度規劃及實踐步驟的控制，對村民參與權的相關程序卻建構不足。

事實上，法律應僅限于提供村民自治的基本原則、核心規則和程序框架，不應過分細致地規定村民自治的具體運行程序和規范化標準。

村組法對于自治程序的規定，應更開放，對于明顯不可能有單一制度選擇的就不要硬性規定一種制度選擇。

比如，修訂草案第三條規定：“村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。”村民能不能要求設立村民委員會呢?為體現社會自治，應該同時允許村民會議決議后，自主提出。

前述村務監督機構的設立也是一個例子。為什么要統一規定設立村務監督機構呢?需設即設，不需要則不設，村民會議或村民代表會議自主決定即可。

類似偏向在修訂草案中還有很多。如第二十條第二款對村民會議提議權的規定：“村民會議由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應當召集村民會議。”如果村民委員會、村黨支部提議召集呢?應該也予允許，實際中大量存在的其實是由村委會、村黨支部提議甚至提出具體議案的。

再如第二十四條第一款對村民代表會議開會制度的規定，“村民代表會議由村民委員會召集。村民代表會議每季度召開一次。有五分之一以上的村民代表提議，應當召集村民代表會議”，如果有相當數量村民而不是村民代表要求召集村民代表會議呢?也應該允許為好，有利于體現直接民主和村民參與。

由于村莊的實際情況差異很大，全國法律不可能做出一致規定，有的制度可以列舉幾種，都為合法，但具體用哪一種交給村莊自己選擇。對于因實際情況多樣不宜明確或不能列舉全部選擇的，可以將具體制度創設權留給村莊，村莊本來就是自治體。

此外，村組法之下，應有村一級的村民自治章程與規范，讓村民決定村莊的自治辦法，才可顯示出“自治”本義。

村民自治不僅是按照法律規定動作來訓練村民和實現秩序，還應具有規則生產的權力與能力。當然，這并不排除各級地方政府根據本地農村實際情況，制定村民自治示范章程，推薦給村民參考，以及助力村民自治經驗的擴散。

促進多樣性的自治，本身就應是“自治法”的目標。應將村民自治真正歸還給村民，使之具有相對完整的權力對自治事務做出決定，并在此過程中形成核心的民主行動能力。在此意義上，村組法應保持適度的“謙抑”，尊重社會自治的自身規律和發展需求，為村民自治提供運行空間。

對村組法修訂草案的審議，應更加審慎、系統，廣集建言，以恢復村民自治的完整理論邏輯和合理制度框架，推動真正的村民自治。

（原載于《南方周末》2010年10月14日）