摸一摸河對岸（14）

地方政治家的改革困境和出路

近年來，一些地方政治家的基層改革實踐引起了社會各界的高度關注。由于中國一些重大改革的滯后，民眾對任何改革舉措都寄予很大期盼，特別是基層改革與民眾的切身利益相關，民眾希冀以此改變目前存在的官民沖突，特別是希望地方政府走出“與民爭利”的行為怪圈，變抽取為服務。這些基層改革的一個重要特征是，由少數地方黨政官員在中央政府沒有明確授權的情況下，利用現有的制度資源，進行有限的制度改革。

這些地方黨政官員的動機何在，改革的空間多大，制度化的可能性如何？

基層改革的動力不足

當前基層改革實踐并不是制度性安排或高層的正式授權，而是少數地方黨政領導人的自主行為。目前，地方政治家只要按上級的明確規定做，就可以有很好的政治前途，而進行基層改革的探索和創新，則有很大風險。面對這些風險和利益損失，地方政治家為何還要推行各種改革實踐呢？

第一，管治和發展的壓力，現實工作中遇到的問題迫使地方政治家不得不采取一些改革舉措。

現代國家在發展中遇到各種問題后，應該分門別類，想辦法解決。是經濟體制方面的問題，就進行經濟體制改革；是政治體制方面的問題，就進行政治改革。不能掩飾或回避，更不能用一種改革代替另一種改革。

相對于中央執政者對全局的改革而言，地方政治家雖要處理一些地方性問題，但它們又具有普遍性。當前不少難題已是社會各界的共識，一些地方主政者對這些弊端也心知肚明。四川省遂寧市步云鄉的“直選鄉長”，就是基于當地民眾對脫貧致富的強烈愿望和對官員腐敗的強烈不滿的回應。當然，面對壓力，更多的執政者基于對自身利益的考量，并不愿選擇突破性的改革。只有少數基層官員從管治有效性出發，采取一些對策性的改革措施。

第二，地方政治家的政治遠見和責任感?？梢哉f，地方主政官員的社會責任感、勇氣、信心和政治智慧是目前基層改革必不可少的條件。領導河北省青縣村治改革的趙超英就是一位有政治理想和遠見的人。他在改革中提出了一個公式，即“民生加民主等于民心等于選票等于執政地位”，因為“民生就是發展經濟，提高農民收入，讓村民有良好的生活環境，有良好的娛樂環境，處理好吃喝拉撒、衣食住行、生老病死的問題。民主，就是叫人們當家做主，做好了，你就取得民心了，取得民心就等于取得選票了，取得選票就等于取得執政地位了，民主政治的規則就是如此”。

但是，有這種認識和擔當的基層黨政官員是少數，絕大多數基層官員的認識停留在傳統的“治民”，或為了獲得一個“聽領導話”的名聲而不敢觸及某些改革。這當然有官員個人的原因，但主要還是現有的結構存在問題。當前，地方官員的權力來源是自上而下的賦權，而不是自下而上的授權，很多人的眼睛只盯著上層領導的行為舉動，對下層民眾的利益訴求漠不關心，更有甚者，自恃壟斷的政治社會資源與民爭利。民眾稍有反抗，動輒暴力相加，嚴重侵害民眾權益，造成干群關系緊張，官民矛盾加劇。

正因如此，那些具有理想和遠見的基層黨政官員就更顯得突出，他們的改革行為就更需要勇氣。

第三，政績的推力。政績是官員升遷的重要指標。目前，發展經濟是較快較明顯的政績獲取方式。如本地區適合發展經濟，地方主政者通常愿意把經濟發展作為獲取政績的首選。這也跟黨和國家的干部考核與激勵機制有關。長期以來，中央考核地方經濟社會發展水平和官員政績的最重要指標就是GDP，地方黨政官員具有強烈的GDP沖動。

但是，如果某地囿于自然資源、資本積累、工業基礎等因素，經濟狀況很難在短時間有較大改觀，地方主政者想依靠發展經濟，增加GDP來獲得政績很難實現。這些地方的黨政領導要想有所作為，就有可能把制度改革作為獲取政績的主要手段。一些地方黨政領導進行適當的改革，或許對升遷必備之政績的獲取帶來意想不到的效果。

不過，很多一般的行政官僚，即使在管治和發展壓力以及政績推力的作用下，也不愿意冒政治風險，拿自己的前途做賭注。

改革不僅是對傳統思想觀念與行為方式的突破，更是對既得權力與利益關系的再分配，它不可避免地會造成人們一定程度的抵觸情緒與各種不適應。

基層改革： 空間需要大一些

中央留給地方的制度創新空間有多大？如何才能把握好這個制度空間的邊界？這一直困擾著積極搞基層改革的地方政治家們。

最早推進鄉長“直選”的四川遂寧市步云鄉，在1998年由村民直選出鄉長后，被指責為“違憲”。2001年底期滿換屆選舉時，不得不改為直選鄉長候選人，再由人大選舉鄉鎮長?？梢?，現行的某些法律法規是地方改革不可逾越的障礙。為了讓鄉長直選繼續推行下去，在上級領導態度不明確的情況下，不得不采取一種妥協的變通方式。

這些年推行的“公推直選”也面臨同樣的問題。由于“公推直選”與黨內基層選舉的制度規定不符合，因為根據當時的黨章和現行的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》的規定，鄉鎮黨委書記應該是“由鄉鎮黨的委員會推選產生”。因此，在2006年上半年，中央有關部門要求大范圍的直選要慎重，一些地方暫停了鄉鎮黨委書記的直選試驗。

近年來，一些銳意改革的地方領導人也有意或無意地回避說全方位改革，地方領導人或以保守的態度不改革，或者以經濟改革代替政治改革，或以所謂的“改革”達到自身的某種目的。

這說明體制的慣性力量還十分強大?；鶎痈母镆胪黄七@種慣性力量的束縛，還需高層支持，要不然改革很難逃脫銷聲匿跡的宿命。當初，家庭聯產承包責任制在小崗村冒著“殺頭風險”的非法試點，由于最終獲得了中央主要領導的承認，才迅速推開，以至令行全國。

當前，雖然有些地方的改革在提高行政績效方面取得了不少成果，但止于行政體制改革并不可取。馬克斯·韋伯曾指出： 有效性作為長期的權威基礎是不可靠的。任何政府都不可能在任何時候和任何情況下永遠高效，一旦績效出現下降，乃至出現負績效，尤其是經濟增長放緩或出現負增長時，就會影響到穩定。

提高基層改革的制度化水平

目前基層改革普遍與地方領導人的個人政治覺悟和意愿有關，主要領導人的意志，對這些地方改革影響很大。中央黨校等單位對近700名縣級黨政領導的調查顯示，有近82.3%的受訪者同意“基層民主創新形式的產生離不開基層群眾的普遍要求”，有88%的受訪者同意“基層民主創新形式的制度化、規范化離不開黨委政府”。從這一調查結果來看，基層民主創新既離不開基層民眾的內在沖動，同時創新形式的完善、推廣又離不開當地黨委政府的支持。

但仍有少數基層干部將黨的領導與基層民眾授權對立起來。也就是說，基層改革實踐離不開地方領導人的主導和支持，很多改革還是在他們的強力推進下實行的。因此，這些地方領導人除了具備一般改革者的勇氣、魄力和膽識，還要具備一種政治敏銳性和“自我革命”精神。

不難發現，當前基層民主的創新都帶有某些行政先導色彩，或者叫“一把手主導型”，假如主要領導人改變了，或者是領導人的看法和注意力改變了，基層改革可能會轉向或調頭。這就是目前中國基層改革最明確的特征。一位地方主要領導人在職期間，盡管推行了具有非常重要意義的改革，但由于受到任期限制和調任因素的影響，新上任的領導人未必會認可和支持這些做法，這些改革還未制度化就不得不中斷。

在多數情況下，基層改革除了浪費眾多資源并使某些個人獲得了政治收益外，廣大民眾并未從改革中獲益。因此，如何將這些改革經驗制度化，上升為黨的意志和國家意志，就成為一個值得關注的問題。

基層改革經驗要想擺脫“人走政息”，必須將改革的成果形成制度，只有這樣，才能避免改革方向隨著地方主政者的調離而發生改變。

通過分析近年來較有影響的幾次地方改革，我們發現改革成果能否保留下來有較多的偶然性因素起作用。主要有這樣三種情況：

其一，推動改革的人有較強大的個人關系和影響力。比如，在訪談中，曾經問過某個地方政治改革家這樣一個問題：“如果你被調離，你所從事的改革事業能否繼續下去？”他的回答是：“我這項改革肯定能持續下去的，因為我的繼任者跟我關系特別好。”

其二，主持改革的人得到了升遷，他原來推動改革的地方就在其管轄范圍內。比如，領導青縣改革的趙超英，通過推動一系列村治改革擢升到滄州市委組織部。在他的直接關心和倡導下，青縣改革還在繼續，青縣模式就有可能在全市推廣。

其三，新聞媒體持續關注。比如，咸安改革引發了國內很多媒體和學者的廣泛關注，雖然改革的主導者宋亞平被調離多年，但是咸安政改的經驗還是經常出現在各地媒體，被人們津津樂道。

不過，這些促成改革持續下來的情況蘊含著較大的風險和不確定因素。如果地方改革者被調離，其繼任者跟他關系不好，或者與他的從政理念和風格完全不同，或者被調離到與原來毫不相關的部門，改革就會不可避免地中途夭折。

因此，單憑主政者個人魅力和新聞媒體的持續關注等偶然因素，改革道路的前景相當脆弱。目前很多實踐是在地方進行的?；蛟S各地進行的改革試驗取得了一些成績，但很難造成“星星之火，可以燎原”的氣勢，一些比較成功的改革在全國范圍內推廣的前景也十分渺茫。一些不符合現行制度規范，但有利于民眾利益的改革被迫中斷，這不但會增加改革成本，而且可能使一些真正想改革的人唯唯諾諾，縮手縮腳。不過，把地方改革實踐中形成的制度規范上升到國家的法律和執政黨的政策層面，也需要慎重對待。

縣政改革還需要中央決策

從動力、空間和制度化這三方面分析，可以說，要解決目前中國政治改革的困境，首先需要對基層改革的重要性和必要性有基本共識，需要一些必要的制度安排，要積極應對各方面的風險和壓力。

基層改革宏大而復雜，需要體制和機制變革配套跟進。從全方位制度發展的角度出發，目前的一個重要選擇應以縣級改革為突破口，建立自治性縣政體制，改變目前的權力來源和責任體制；以強化法治為基礎，建立司法制衡，重構民眾對國家權威的認同。而要改革縣政，需要中央層面的決策。

（原載于《南方周末》2010年5月5日）