摸一摸河對岸（17）

治療城市政府的“過度管理癥”

最近云南城管執法沖突發生群體事件，暴力執法又一次進入人們視線。只要執法方式不改，這種事件就會不斷上演。一定要終結現行的城管制度，變城管執法為城管服務，城市才會和諧。

在當前中國城市化過程中，現實社會對小攤販有極強的需求。記得1990年代初，北京夏天有很多地攤西瓜攤，老百姓晚上熱，出門抱一個西瓜吃起來解暑。這是一種多好的良性循環——老百姓可以隨時方便地買到便宜的瓜，又大大地刺激了消費；小瓜攤主依此得以謀生，一個夏天的生意足可賺足一年的錢，而瓜農的瓜不愁沒有出路。居民需要小販，小販需要生活。兩利的事，政府就不需要？城市是人民的城市，不是政府的城市。

政府怎么管理一個現代化的城市？

傳統的“萬能政府”，總想無所不“關心”，習慣把它的意志強加給人民。面對日益現代化的城市，管理者不但給大街上每個地方畫上了線，而且喜歡設滿柵欄，把很多路口都堵死，使很多道路使用率降低。城市交通“秩序”似乎有了，但由于沒有一定的靈活性，擁堵加劇了。

管理者把居民小區的管理權授給了物業管理者或居委會，小區管理者于是把小區都封閉起來，汽車進出收費。盡管停車占用的都是公共道路或人行通道，甚至樓門出口。管理者也對收廢品的收攤位費，出租地下室和垃圾道。國外的城市是以樓為單位進行管理，中國的城市小區都成了一個個堡壘，城市的血脈淤塞了。

還有不斷引起質疑的出租車管理。本可以個體運營，但政府不愿“個體”出租，把管理權授給了“公司”。那些“公司”卻盤剝司機，引起罷運和輿論指責。政府為何還要維護這種“有組織”的管理？

正是由于這些過度的管理理念，催生了各種不合理的管理制度，因而制造了一批社會矛盾。城管是這些矛盾最突出的反應。

城市肉搏戰

“城管來啦!”路邊的小攤主如驚弓之鳥，推著車或卷起商品四散奔逃。這已成城市典型一幕。自十多年前城管綜合執法隊成立，城管暴力執法的報道不斷，城管把現代化過程中的城市變成了新的戰場，城管隊員與那些在城市邊緣生活的小販進行了一場場肉搏戰。

2009年4月，一篇名為“驚爆!城管操作實戰手冊”的帖子現身天涯社區?！妒謨浴肥潜本┏枪芫峙嘤柦滩?，由城管培訓“課題研發組”編寫。“雷人”的是，在“反暴力抗法的局部動作”一節中，該書教導城管隊員如何做到“以暴制暴”時不留下把柄： 注意要使相對人的臉上不見血，身上不見傷，周圍不見人……該書還教導城管隊員要“意無雜念”，不要考慮自己會不會把對方弄傷。

這種教材的披露說明，城管的暴力執法不是偶然行為。更不可理喻的是，這種有組織的暴力被披露后，沒有政府部門出來對有關人員追究責任。

可疑的“現代化”觀念

不知什么時候、根據什么精神，很多城市實行“無攤販”的城市政策。成立城管綜合執法大隊的任務之一，就是打擊無照攤販。但是，卻很少有政府部門給街頭攤販發放經營許可證，造成政府與城市邊緣人群的尖銳對立。城管不得不使用暴力手段來驅趕攤販。

中世紀，諾曼人占領英倫三島，當時英格蘭實行當地的普通法，為了實現司法的統一，于是國王建立了王座法庭，以解決因普通法裁決不公的申訴，體現國王的恩典和公平正義。沒想到王座法庭的法官憑借國王的威勢，變得愈來愈飛揚跋扈，司法專橫引起民憤，給國王留下了司法專橫的惡名。最終國王不得不把這些王座法庭給廢除了。

現在城管就像當年英國的王座法庭一樣。城管處于中國政府這一粗大神經的末梢，街頭執法是公眾對政府最直觀的感受。政府完全沒必要為城市擺攤這樣的事與老百姓過不去。

暴力城管的邏輯

暴力執法與城管本身的地位和素質不無關系。在小販面前大打出手的城管，在行政系列中卻是地地道道的弱者。城管執法大隊不屬于政府機構系列，有的執法隊員竟然是臨時工。

2009年6月19日，河南濟源市城管手持“我要生存，還我尊嚴”的條幅集體在市政府門前上訪，反映城管的待遇太低，不滿他們在政府系列中被邊緣化的地位。當一群地位卑微的人，掌握有公共權力時，暴力也就可能成為一種對自身地位不滿的報復手段。

其實，城管暴力執法也并不能簡單歸咎于部分城管人員素質低，而在于政府讓其承擔了一些不適當的城市管理任務，即取消小攤小販。

城市化過程中，大量農村人口向城市轉移，大量的失業下崗工人，都靠街頭擺攤維持生計。取消街頭攤販，必然會引起攤販的強烈反抗和市民對他們的同情。城管與小商販之間的關系，實質上就是城市管理與居民謀生權之間的矛盾。

政府取締小商販的背后，存在著深刻的政府管理目標與管理理念的錯位。很多城市管理者認為，城市要現代化，意味著要有高樓大廈，街面上要干凈靚麗，小攤販和乞討人員被認為是落后、不文明、有損現代化的象征，因而要被抹去或藏起來。這是一種十分變態的“現代化”和“文明”的觀念。

在2008年天門市城管事件后(路過的天門市水利建筑工程公司總經理魏文華用手機對城管的粗暴執法過程進行錄像，被發現后魏遭群毆致死)，曾有百名學者聯名上書要求取締城管，除了對其暴力執法的不滿，主要還是對城管合法地位的強烈質疑。

為了城市管人民？

城市中，是不是小商小販做點小買賣都得通過政府的許可？城市當然需要秩序，但政府的管理應當服從于民眾的生存權。街頭小販要管理，但不需要政府許可。根據行政許可法第13條規定，凡是公民能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，不適用行政許可。這幾條都可適用小商販。街頭商販的買賣雙方很少有糾紛，說明公民能自主決定，市場機制能有效調節。行政機關可以通過監督檢查的手段，保證食品的衛生。小商小販通常經營的就是一些鮮活產品，民眾有自己的判斷力，小商販有自己的決定權。

紐約、巴黎等都是世界著名大都市，他們卻能把小商販納入到有序的城市管理之中，有的城市給其發照，有的給其設置攤點。在曼哈頓，政府采用政府許可這種管理模式，但卻沒有絲毫限制民眾的經營自由。在很多地方，尤其在那些少數民族等弱勢群體的聚居地，到處都是出售鮮活產品的小商小販，還有人經常在地下通道和廣場唱歌，演奏音樂。在周末，有些地方被專門開辟出來出售各種商品，例如跳蚤街。同時政府也允許人民在其庭院中出售其舊的物品，通常被稱為是庭院銷售(Yard Sell)。

有人可能認為這樣城市會很亂，但這正是許多大都市的魅力所在，也是吸引游客的原因。在新加坡、泰國、印度這樣的國家，政府采取的同樣是一種保障居民銷售權的管理模式。居民雖然需要申請或許可，但申請的門檻很低。在新加坡的飲食城(Food City)，只要居民申請就可以得到一個攤位經營，有登記管理和服務，沒有強制和暴力。又如泰國曼谷，以夜市聞名，開辟整條街為夜市，方便民眾同時也吸引了大量游客，去曼谷的觀光客很少有人不去的。

中國正處于市場化的進程中，如果放開管制，一些大城市可能解決幾萬人甚至幾十萬的就業，此外還可以拉動消費，也活躍了市民和城市生活，使得城市變得更加具有活力。“為了人民管城市，而不是為了城市管人民”，這樣的城市管理才有意義，這樣確立的秩序才有價值。

消除城管與小商販的沖突，根本上要求政府轉變管理觀念。應當取締對小商販的管制，轉變“無商販城市”的觀念，取消許可，即便有許可也不是為了限制，而是更好地為人提供服務。政府執法的目標決定不要走向加強暴力，呼吁通過加強立法使城管合法，讓城管變成第二警察的思路行不通，這是加劇政府與老百姓矛盾沖突的路，這樣的執法與人民根本利益背道而馳。

城管如何才算合法？老百姓能不能在市場上出售自家的產品，做點小生意謀生？顯然，這是自古以來老百姓的一種自然權利，即生存權和經濟自由權。我國憲法雖沒有直接寫明這一權利，但我國政府批準加入的“經濟、社會、文化權利公約”明確規定，公民有職業選擇的自由，有從事經濟活動的自由。有人選擇辦公司，有人只能擺小攤?？梢?，小商販擺攤是一種基本權利，不可剝奪，不需要政府批準。

當然，現代社會老百姓到大城市擺攤和以前在小城市和小城鎮趕集有很大的不同。因為它會影響城市的交通，產生公共衛生問題。眾多小攤販上街也會造成城市管理上的一些問題。所以，為了公共利益，權利也應接受限制。

但是，根據憲政法治國家的原理，政府對公民的基本權利進行限制和剝奪必須依正當的法律程序。怎樣限制才合法合理？

第一，政府要限制小販必須有合法的目的： 一是為了交通秩序，二是為了他人的生活安寧，三是為了公共衛生等?；谶@些理由，政府可以對小販進行管理。但這些都不足以剝奪小商販經營權。小商販上街銷售產品是一種生存方式，生存需要肯定高于一些人對秩序的需要。

第二，管理手段必須適當。政府的管理只是為了讓小販不影響交通，不影響他人生活的安寧，不要出售不衛生的食品，也不要把街上衛生搞得亂七八糟。

是讓他們規范、有秩序，而不是取締。政府不能把人抓起來，也不能將小販的生存工具給沒收、毀掉，只能告誡他們遵守秩序，或給予輕微的罰款，勸離現場等。如果只是為了街頭秩序和有礙觀瞻，就用暴力來取締和驅趕，是執法手段過當，是違法的。

現行城管的終結

保證公民的生存權是人權的核心價值，政府對個體商販的管理是服務性的，而不是限制、取締。在尊重個體經營方式特點的情況下，讓他們在適當的時間、地點進行經營活動，這才是城管的出路。

我的建議是： 要像廢除“城市流浪乞討人員收容審查辦法”和“城市房屋拆遷管理條例”一樣廢除城管，對街頭小商販、地攤采取開放政策，把它當作就業和商業發展的一部分，可以在商務部門下建立城市小販服務管理機構，實行低門檻登記制，為他們提供在適當的地點、適當的時間進行經營的管理，僅此而已。對影響交通的小販，規勸他們去政府提供的經營處所。

城管是政府過度管制的標本。各地政府必須從“全能政府”的觀念中徹底解放出來，放松管制，給人民以充分的人身自由和經濟自由，才是避免政府因過度管理產生大量社會矛盾和社會沖突的根本之道。

（原載于《南方周末》2010年4月7日）