摸一摸河對岸（24）

審計機關到底該放哪

審計機關監督的是政府財政支出。1980年代初，時任安徽省副省長的楊紀柯，就曾以“醫生得了胃癌不能自己給自己動手術”來比喻審計不能放在政府。事實上，世界上不少國家的審計最初就是設立在政府，后來又紛紛脫離了政府控制，設立在議會中或獨立設置，包括立法審計的典型代表美國以及本世紀初剛剛完成體制改革的泰國和瑞典。對此，全國政協副主席、原審計署審計長李金華直言道：“中國審計機關是世界上為數不多的隸屬于政府體制的國家之一，而審計機關獨立于政府又是一種必然發展趨勢。”

審計改革已在啟動

中國目前的行政型審計體制，依據“82憲法”建立，多年來也備受爭議，改革的呼聲一直未斷。廣東省近兩年來在一些地區進行的“大部制”改革，大都涉及審計體制，地方性審計體制改革實際上已經展開。

深圳市2008年5月通過的《深圳市近期改革綱要(征求意見稿)》中提出，在深圳市人大常委會設立預算委員會，并將原隸屬于深圳市審計局的投資審計專業局并入市人大預算委員會，建立立法審計，統一審查和監督政府預算、決算和重大投資項目；與此同時，原隸屬于政府的市審計局仍然保留。

與深圳模式不同的是，2009年廣東佛山市順德區把審計機關與紀檢、監察等部門合并，共同承擔黨政多種監督任務。據不久前出臺的《佛山市區級黨政機構改革實施意見》，佛山市也將參照這一順德模式，將審計局和監察局一起并入紀委之中。

應看到這兩種模式有一些共同之處。

第一，無論是將預算執行審計組織設立在人大，還是將審計機關整體并入紀委，都是對現行行政型審計體制不同程度上的革命，意味著這一體制已越來越不適應中國政治經濟的發展變化，唯有改革才能煥發起審計新的生命力。

第二，這兩種模式的提出都不是孤立的，深圳模式是隨深圳市政治體制綜合改革試點而提出，設立立法審計被看作“創新人大工作體制和機制”一個重要方面；而順德模式則是“大部制”行政體制改革的結果。

第三，這兩種都是“擦邊球”式改革，即總體上看不出與現有法律相違。深圳模式下原市審計局仍然保留，在市人大內部增設預算審計機構以及強化預算監督的做法，也依法可行。順德模式也沒有否定政府對合并后審計監督的控制權，在“黨政合一”體制下尤為如此。只不過，紀委作為黨的機構直接執掌審計監督后，按照預算法和審計法，紀委能否受黨委(抑或政府？)委托向人大常委會報告審計工作？

放在人大優于放在紀委

無論從何種視角看，這兩種模式都存在很大差異。

第一，從憲政角度看，作為人民民主的國家，政府一切權力來自人民的委托，將專門履行財政監督職責的審計設立在人民的代議機構——人大之中，就更能體現出財政監督權在民的憲政理念。

第二，從法治角度看，作為法治政府，其是否依法行政應由審計給予鑒定，各項審計工作是從不同角度對政府權力進行的制約和監督，由此看，立法審計更有利于維護公民權利與限制政府公權。而順德模式下，審計與政府的關系更為緊密，監督者由被監督者所領導或“親如一家”，談監督，難上難。

第三，從構建權力制約機制角度看，順德模式下黨政權力更為集中，借助黨政權威，審計監督的效力也會大大增強，正如順德區紀委副書記、區政府監察和審計局常務副局長賴劍輝所說：“大部門的工作經過一個月已經初顯成效，監督的協調力、執行力得到了提升，監督力度得到進一步加強。”但這一模式沒有考慮權力之間的制約，而加強權力之間的制約與監督正是執政黨十七大強調的。相比之下，深圳模式強化的是人大對政府的監督，這是權力制約的基本方式，審計監督依靠的是國家權力機關與民主監督的威力。所以，盡管順德模式的權力效用似乎很明顯，但深圳模式卻更適應十七大之后中國民主政治建設進程。

第四，執政黨以人為本，就得建立公共財政制度，即立法控制下的公開透明與服務于公共利益的財政體制，在這方面，顯然深圳模式優于順德模式。

第五，保持獨立性是審計的內在要求和取得審計監督成效的關鍵，順德模式下，更多的“婆婆媽媽”則會加重對審計的影響和干預，工作上會呈現出更多的多變性、隨意性而不是程序性，獨立性自然難以談起。而深圳模式下，預算執行審計脫離了政府的直接控制，就為審計獨立性建設打下了最基本的制度保障。

第六，從國際慣例看，大多數現代國家無論采取什么審計模式，共同點是審計不受政府領導或控制，致力于輔助立法機關財政監督職能的實施。深圳模式更貼近于國際慣例，且折射出“財政審計是審計永恒的主題”、“審計是國家財產的‘看門狗’”、“審計是為納稅人服務的”這些世界審計發展中的普世理念。

盡管對順德模式得出了諸多“不利”的評價，但有一點卻是這一模式的“強項”，即其更現實可行。這一模式更適應現行體制，更具有現實可行性——集中權力辦大事(但如果權力缺乏制約，集中權力也可能辦錯事，這同樣有歷史為鑒)。

深圳模式的實施與運轉，需要理順人大與政府特別是黨政的關系，這卻是一個需要在社會主義民主政治建設進程中逐漸解決的問題，不能一蹴而就。事實上，深圳模式僅僅出現在《深圳市近期改革綱要(征求意見稿)》中；而順德模式現已在發揚光大了。

總之，順德模式是一種權宜之策，非長遠的制度安排，難具長久生命力。深圳模式盡管在現實可能性方面稍遜一籌，但卻順應社會主義民主政治和市場經濟發展，是一種長遠性與戰略性制度安排，是審計改革的趨勢。

（原載于《南方周末》2010年8月4日）