摸一摸河對岸（31）

“維穩”新思路： 利益表達制度化，

實現長治久安

清華大學社會學系社會發展研究課題組隨著社會矛盾增多，社會穩定已成當今社會的一個“結”。它既是現實的，也是心理的；擔心社會不穩定，成為一種集體無意識的憂患情結。

今日的中國是世界上社會矛盾和沖突最嚴重的國家嗎？顯然不是。今日的中國是世界上發生社會動蕩可能性最大的國家嗎？顯然也不是。但中國是在維穩上投入力量最大的國家之一。

我國目前正處在重要的社會轉型時期，需要對一些重大問題做出準確判斷和抉擇。如何判斷目前的社會矛盾，判斷與此相聯系的社會失序的可能性，從而對發展中的一些重大問題正確抉擇，已迫切需要解決。

急需降低的維穩成本

近年，各地維穩投入急劇上升，已成為地方政府一項占相當比重的常規支出。據統計，我國今年用于內部保安的預算達人民幣5140億元。據《2009年預算執法情況及今年預算草案報告》顯示，公共安全財政支出去年增加16%，2010年將再增8.9%，增幅超過軍費，實際金額與國防開支相差無幾。

目前還要大量人力投入。由于“零指標”和“一票否決”的巨大壓力，地方政府不但要把維穩當作首要任務，擴大編制、增設“維穩辦”、“綜治辦”等機構，而且往往大規模動員，力保轄區無事。對于部分可能制造“麻煩”的人員，采用“多跟一”，實施24小時監控。這給基層干部帶來了巨大的工作壓力。地方政府有時還會發動大量志愿者，配合相關部門。

在一些地方，維穩已經對政府的正常工作造成影響。非常時期，基層政府許多工作人員都有“承包”的任務。

如果不改變現有的工作方式，維穩成本將成為日益沉重的負擔。更不利的是，為完善市場經濟和構建和諧社會所必須的一些重要改革，可能因此被延遲。

要超越維穩與不穩定的循環

現有的一些做法，較難避免一個循環： 越是要強調社會穩定，部分基層政府就越不能接受民眾的利益表達，利益格局就越傾斜。由于正當的利益要求不被接受，一些群體或個人就只能采用體制外的方式表達不滿，導致社會矛盾越加激烈，維穩只好被不斷強化。

社會矛盾的解決原本是一種博弈的過程，一旦“是否影響穩定”成為官員解決問題時的選擇標準，可能影響穩定的，就努力解決；不會影響穩定的，則盡量拖延。長此以往，民眾或許會將所謂“鬧”作為博弈的一種手段。“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，就是由此而來。

這些問題，迫切需要正視。

不當維穩易變成維護強勢群體利益的工具

目前我國社會結構高度分化，不同的群體和階層的利益開始出現明顯差異。這些利益本身往往并無“對與錯”的差別，只要是合法的，都是正當的。

問題是，不同群體或階層追逐自己利益的能力明顯不同。諸如農民工和城市下崗職工等弱勢群體，缺乏體制內的利益表達渠道和利益談判能力，不僅無法影響事關切身利益的政策制定，也難以通過談判等方式維護自身權益。另一方面，一些占有大量資源的強勢群體，則已初步顯示了通過各種渠道影響公共決策的能力。

如果以穩定為由不允許農民工集體追討被拖欠的工資，不允許被拆遷戶就拆遷補償進行討價還價時，維穩工作就容易變成維護不法企業和承包商利益的工具，成為維護開發商掠奪被拆遷戶利益的工具。

這類結果，需要盡量避免。

正常利益表達可以遏制社會失范

正當利益不能順暢表達，可能助長社會基礎秩序的失范： 腐敗盛行；國民收入和財富分配有相當部分是以灰色甚至黑色的渠道進行，貧富懸殊的趨勢難以遏制；潛規則盛行于社會；強勢利益集團肆無忌憚；社會公平正義遭受侵蝕；人們對統計數據失去信任感；社會認同和社會凝聚力在流失；不同社會群體之間出現疏離，缺乏平等有效的溝通和互動……這些問題，才是影響社會穩定的真正的長期的禍患。

現代社會中，最根本的規則就是法律。在處置矛盾比較集中的計劃生育、征地拆遷、國企改制等重大社會問題時，不能以行政方式替代司法方式。否則，某些社會矛盾和社會沖突雖然得到權宜性的解決，但卻同時導致社會生活的無規則化。

運動式治理易陷入“治標不治本”困境

對某些基層政府的一些做法，需要認真反思。

目前，部分基層政府以垂直命令、政治動員的方式，在某些特定的時期集中調動力量，以解決一些比較尖銳的矛盾和沖突。這種方式具有行政主導、不計成本、“一刀切”、“一陣風”等特點，是一些地方政府目前運用最為廣泛的維穩工作方式。

實踐證明，運動式的治理模式可化解一些各種久拖不決的遺留問題，成功完成諸如“平安奧運”、“國慶大典”這樣的任務，也可以有效應對SARS等突發性的公共危機事件。在可預見的未來，運動式的方式也不能一概否定，比如對某些“歷史遺留問題”，采取集中精力、各部門聯合辦公解決，仍屬必要。

但同時要看到，運動式治理往往追求一時功效，更多地依靠權力或權宜措施，工作轟轟烈烈，但很難形成制度化的積累。在面對復雜而瑣碎的以利益沖突為主的常規化社會矛盾時，易陷入“治標不治本”的困境。這種方式還可能忽視法律的作用，容易把正常的利益表達上升為政治問題和刑事問題。

在處理社會矛盾和社會沖突時，防衛過當。“嚴防死守”、“消滅在萌芽狀態”等，成為維穩工作中經常而普遍使用的語言。有時，這不僅無助于矛盾化解，反使政府成為矛盾焦點。

之所以出現體制性防衛過當，一是由于對社會沖突嚴重性的判斷出現偏誤，另一方面則是某些地方政府在處理社會矛盾時缺乏自信，擔心小沖突導致社會動蕩。

地方官員也往往兩難： 要積極推動經濟，難免引發新的利益糾紛；又必須保持地方穩定，杜絕任何尖銳的社會沖突和惡性事件。上級要求“把矛盾解決在基層”，然而，條塊分割造成的矛盾或者國家不同政策法規之間的沖突等，基層政府又不具備解決這些矛盾的資源和權力。

這樣，當面臨可能“威脅”地方穩定的社會矛盾與沖突時，地方領導人往往缺乏周旋的空間，進退失據。他們只能自上而下“層層加碼”，只求盡快平息事端，盡量在任期內不出事。

“花錢買平安”也可能帶來后患

近年，在面對那些基于具體利益沖突，同時又不具有擴散性的社會矛盾時，一些地方政府更多地使用經濟方式來解決問題，即“人民內部矛盾用人民幣解決”。“維穩基金”在各級政府中普遍設立。

用經濟手段解決利益問題，比用高壓方式來解決利益沖突前進了一步。但“花錢買平安”也可能帶來后患。因為它往往無法可依，有時是政府用公共財政來為一些企業或相關方面埋單，缺乏規范。這會助長民眾中存在的“不鬧不解決”的預期。如果只求息事寧人，不僅會嚴重增加化解社會矛盾的成本，不能真正促進社會公平，而且會破壞全社會的包括是非觀、公正觀在內的價值理念。

維穩的理想目標是“案結事了”

任何社會對社會矛盾和沖突的解決都需要一個“到此為止”的機制，在司法程序中，就是終審判決。維穩工作的理想目標是做到“案結事了”，形成一個矛盾基本化解、各方都能接受并遵守執行的方案。

目前，由于缺乏程序性和法律效力，信訪制度難以有效地終止矛盾和糾紛。我國已建立起市場經濟和依法治國的基本框架，但行政權力仍是社會的中樞。對于普通民眾而言，政府的權威仍遠遠大于司法的權威。一旦利益受損或受到不公正對待，人們總是習慣于通過上訪等渠道向政府求助。

然而，進入信訪渠道的案例，只有千分之一左右得到解決。問題得不到解決的上訪人員，可能寄望于“青天大老爺”而一訪再訪。地方官員迫于對上負責的政績壓力，采取截訪、銷號、拘留、勞教等手段阻擋上訪。這會產生更多新矛盾。如果得不到及時糾正，可能影響全局。

與此同時，一些矛盾和糾紛并未能進入司法渠道。那些即使進入了司法渠道的矛盾和沖突，也可能由于相關各方對司法裁決和判決缺乏足夠的尊重，而出現“立案難”、“審理難”、“執行難”和“再審難”?，F實中涉法涉訴的信訪案例的大量出現，正表明許多案件是在司法渠道和信訪渠道中并行甚至不斷往返的。

這種情況下，破除傳統的維穩思維，形成關于社會穩定的新思維至關重要。

維穩不是要消除利益沖突，而是要設立規則

近年的沖突，征地、拆遷、農民工工資拖欠、勞工權益等是主要起因?；臼抢嬷疇?，屬人民內部矛盾。其實，多數矛盾并不存在政治或意識形態因素，只是利益矛盾和利益沖突。一個多元現代社會，這些沖突是日常生活的組成部分。

基于利益的沖突，是理性沖突。利益矛盾不同于政治矛盾，也不同于民族矛盾、宗教矛盾和意識形態矛盾。它可以用談判、討價還價等理性方式解決。因此，維穩不是要消除利益沖突，而是要為其設立規則。良性的體制不是要消滅沖突，而是能夠容納沖突和用制度化的方式化解沖突。一定要避免將一般社會矛盾與威脅穩定的政治危機混為一談。

準確評估社會形勢才能從容應對

因此，需要對目前社會形勢有一個基本判斷?？梢愿爬槿湓挘?第一，經濟快速發展；第二，政治基本穩定；第三，社會矛盾突出。

總體而言，某些矛盾的表象雖然具有一定的挑戰性，但并不足以構成對社會基本穩定的威脅，更不致影響人心思治、民意向穩的基本趨勢。

要準確判斷，還要破除一種“不穩定幻象”。它是指一種社會矛盾和社會沖突看起來在不斷激化，社會穩定面臨嚴重現實威脅的感覺。這種幻象似是而非。它之所以產生： 首先，有地方不加區別地將許多社會矛盾加總為不穩定因素。有的中學，甚至將學生對伙食的意見也列為不穩定因素；即使所謂群體事件，也包含了極為不同的內容，許多與社會穩定并沒有直接關系；相當一部分幻象，僅僅源于缺少解決問題的有效措施造成的“棘手感”。

如果將完全可以避免的“不穩定”排除在外，“不穩定幻象”就會大量減少。

綜上，只有正確定義矛盾沖突的性質，準確判斷社會動蕩的現實可能性，我們才能走出認識誤區，以一種從容自信的心態應對，解決真問題，達到長治久安。

有權利的保障才有社會的穩定

最值得注意的是，不要將民眾的利益表達與社會穩定對立起來，不要將公民正當的利益訴求與表達視為不穩定因素。

當前，已經形成了以失地農民、進城民工、城市下崗職工、拆遷戶等為代表的弱勢群體。在利益遭受侵害時，這些群體的資源相當稀缺，無法有效整合利益，無力通過利益表達維護自身權益。因此，在與強勢群體發生利益矛盾和沖突時，往往處于一盤散沙、失語失聲的境地，有時不得不尋求用體制外的方式抗爭。而這些方式所帶來的不穩定威脅，又使其受到進一步阻遏。

大量研究表明，在諸多矛盾沖突事件背后，是利益表達機制的缺失。若不從根本上解決利益失衡與社會公正的機制問題，一味以穩定為名阻止合法的利益表達，則只會積聚矛盾，使社會更不穩定。

溫家寶總理在2010年全國人大會議上提出，“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧”。就此而言，新的穩定邏輯應該是： 維護憲法所賦予的公民權利，有權利的保障才有相對的利益均衡，有利益的均衡才有社會的穩定；這才是解決社會穩定問題的治本之道，就此意義而言，維權就是維穩，維權才能維穩。

建立利益均衡機制

這種新思維的關鍵是： 轉變政府職能，建立有限政府，避免政府在社會矛盾中處于首當其沖的位置，政府扮演規則和程序制定者以及矛盾調節和仲裁者的角色；使法治成為解決沖突的長效手段；建立利益均衡機制，為社會不滿情緒的宣泄提供制度化管道；促進民間組織的發育，形成化解沖突的社會機制。

利益均衡機制的建立，是形成解決沖突新模式的核心步驟。這涉及一系列互為條件的制度創新。以下機制的建立應進入決策視野：

1. 信息獲取機制。要求各方面對相關信息主動發布或經申請發布，保證公眾的知情權： 公眾有閱覽卷宗、參與聽證等權利。只有信息公開、透明、充分、真實，公眾才能及時了解事關自身利益的公共事務，才能在第一時間保護自身的權益。信息的不公開及暗箱操作，是致使一些利益矛盾和沖突產生并激化的重要原因。2. 利益凝聚機制。要有效地解決利益矛盾和沖突，必須有一個利益要求凝聚和提煉的機制。分散的、散射的要求，很難在決策層面上處理。不同群體掌握的資源和表達能力差異很大，集體表達、溝通與協商對于弱勢群體就尤為必要。經驗表明，經過凝聚的利益訴求，也更容易通過談判和仲裁的方式獲得解決。3. 訴求表達機制。需要增加公眾參與的環節。在涉及公眾利益的問題上，以聽證、表意、監督、舉報等方式向公眾提供表達的渠道。同時，也要設置相關制度，使利益各方均可以通過大眾媒體等方式充分表達各自訴求。4. 施加壓力機制。強勢群體擁有的資源多，爭取利益的手段也多；弱勢群體要有為自己爭取利益的能力，必須得有特殊的施加壓力機制。當然，施加壓力的機制需要法治規范，但如果沒有這樣的機制，弱勢群體的利益就無法保障。5. 利益協商機制。在利益訴求明確表達的基礎上，矛盾各方按照法律的渠道和程序談判協商，自主解決其利益矛盾。當社會群體在一定規則下，通過協商談判公平有效地自行解決利益糾紛時，社會就初步實現了自我管理。這時，政府無需事事介入，既減輕了行政負擔，也降低了社會成本。目前，迫切需要建立勞資雙方的協商談判機制。6. 調解與仲裁機制。它是一種矛盾終止機制。若矛盾雙方無法達成妥協，第三方的調解或仲裁就是一個不可缺少的程序。能夠擔任最后仲裁者角色的，就是政府和司法機構。政府盡管不必直接包辦一切，但可以規范整個協商談判體制，既是談判平臺的提供者，也是談判規則的制定者，更是談判結果的保障者。

這六個方面，在建立利益均衡機制中相互配合，層層遞進，缺一不可。其中，利益凝聚機制和施加壓力機制特別重要。建立利益凝聚機制，關鍵在于形成利益訴求凝聚和表達的載體。

體制化難以根治社會矛盾和沖突

似乎存在一種解決社會矛盾和沖突方式體制化的趨勢： 一方面成立“維穩辦”、“綜治辦”等專門機構，各級政府設立專項“維穩基金”，從組織結構和資源安排上強化政府的維穩能力；另一方面強調“領導包案”、“屬地管理”，推行干部考核中的“零指標”，從激勵機制上提高干部的維穩動力。上述做法，是一種體制化。實踐表明，這些安排，難以從根本上治理社會矛盾和沖突，也可能與強調法治、規則、程序的制度化建設，并不一致。

我們認為，制度化的核心是法治，要求法律在權力之上，關鍵是權力的適當分散與制衡，渠道是司法建設和社會建設。在制度化的維穩機制下，穩定和表達缺一不可，相信化解社會矛盾需要全社會的參與。

容納沖突，用制度解決問題

社會矛盾處置工作中制度化建設的目標主要有兩個，一是增強體制容納矛盾和沖突的能力，二是提高用制度化方式解決矛盾和沖突的能力。

好的制度不是消滅沖突，而是能夠容納沖突和用制度化的方式解決沖突。因此首先要能夠容納矛盾、容納沖突。

增強對社會矛盾和社會沖突的容納能力，首先政府要用動態的穩定觀來替代靜態的穩定觀。雖然利益高度分化，但相當部分是正常的利益博弈。將這些利益博弈消滅在萌芽狀態，正常的博弈過程就中斷了，能夠及早暴露社會問題的機制被消滅了。試想，如果農民工在被拖欠工資時有和資方的正常博弈，有表達利益要求的制度化途徑，如果農民工的抗議不是被消滅在萌芽狀態，何至于出現“跳樓討薪”、“持刀討薪”的沖突事件？又何至于要總理出面為農民工討薪？

有了規則和規范，社會沖突就猶如水渠中的水流，盡管有時看上去洶涌激蕩，但是知道它流向哪里，流到什么地方就能恢復平靜。如果缺少這樣的渠，水來了，不知道有多大，也不知道會往什么地方流，于是就只能嚴防死守、顧此失彼。

提高用制度化方式解決矛盾和沖突的能力，首先要將矛盾正確分類。一般所說的不穩定因素，包涵了小規模常規性的社會抗議、局部的社會抗議和全社會規模的社會抗拒等幾種相當不同的類型。如果將小規模的、正常的社會沖突放大為不穩定因素，就可能防衛過當。準確區分不同類型的矛盾，才能對癥下藥，有效治理沖突。

提高解決社會矛盾和沖突的能力，要以法治建設為中心，特別是強調基礎制度和基礎秩序的建設與落實。例如，對公民權利，特別是群體利益表達要切實保證。顯而易見，規范化的表達給社會穩定造成的沖擊，遠遠小于不受控制的方式。承認這些利益表達方式的合法性，才能進一步確認其程序、規則和邊界，使之成為其變化可以預期，其影響可以控制的體制化過程。再如，對嚴重威脅社會穩定的腐敗現象，如果缺少有據可查、有憑可證的基礎秩序的管束，就會呈現為不可治理的狀態；僅僅靠“二奶造反”、“小偷行竊”、“內部互掐”等偶然因素，貪污腐敗無從監督、難以曝光更無法杜絕。

歸根到底，唯有依靠基礎秩序的建設，依靠作為制度創新的關鍵環節的體制改革，社會才可治理。

(本課題初稿撰寫者為晉軍、應星、畢向陽，統稿者為孫立平、郭于華、沈原。原載于《南方周末》2010年4月14日)