為PPP立規矩

在“缺錢”和“發展”的雙重壓力下，目前PPP模式成了最受地方政府青睞的抓手。

但是，PPP的規則誰來制定？管錢、花錢部門一齊上陣，能否改變地方政府花錢、籌錢的固有模式？

部委“飆”文件

兩個實權部門在同一領域一齊“飆”文件，極為罕見。

2015年4月14日，財政部在官方網站上發布了關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知，這是財政部關于政府和社會資本合作（PPP）發布的最新政策。按照財政部的定義，所謂PPP項目財政承受能力，是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。

財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

換句話說，如果未通過財政承受能力論證，該項目將申請不到財政預算資金。

財政承受能力論證是財政部提出的PPP項目評價體系的兩大標準之一，另一標準是物有所值（VFM），其征求意見稿也已于2015年1月底發布。“評價體系是命門，VFM和財政承受能力測試掐住了地方政府的脖子。”君合律師事務所律師劉世堅評論說。

自2014年5月財政部PPP工作領導小組成立以來，財政部一直不斷地頒布為PPP立規矩的政策。但在過去，公共服務和基礎設施新增項目的審批權和主管權，是國家發改委的領地。

在十八屆三中全會上，財政部被中央選為“社會資本進入公共服務基礎設施建設和運營”改革的第一責任人。多位PPP業內人士認為，這是因為中央既想通過基礎設施建設來維持經濟增速，又想控制地方債風險，因此希望通過PPP讓社會資本取代財政資金，接力進行基礎設施投資。

“財政部是管錢的，發改委是花錢的。讓財政部來管這個事，主要是為了防止地方政府借此亂上項目欠一屁股債。”一位與這些部委多有交道的PPP專家對南方周末分析說，選擇對地方債負有“兜底”責任的財政部來主導PPP，可以從動力機制上解決地方債問題，并為存量項目解套。

但發改委似乎也并未放棄PPP的主導權。

2014年12月4日，財政部發布《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，從項目識別、準備、采購、執行和項目移交五個方面對相關實務操作給出了具體的指導意見。同一天，國家發改委通過官網公布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》，并要求各地發改委2015年1月起按月報送P