國企分紅：警惕公眾被“忽悠”
在人大監管不存在的前提下，政府作為監管者被“忽悠”的風險不免放大。公眾從國企分紅中受益的美夢要想成真，人大必須說了算，相應的制度安排必須確保此一關鍵環節。
經濟領域過去一周最大的事情，莫過于國務院決定試行國有資本經營預算，即國有企業終于要向自己的老板政府上交利潤、派發股息，政府則將國企分紅所得的收支編制成預算。這里有兩層含義：其一，國企13年來不向政府上交利潤的日子結束了；其二，國有資本作為一個整體性概念，是賠是賺，賺來的錢花哪兒去了，首次有了明細賬目。
其實，從2002年開始，國企經營狀況就有了明顯改善，當年實現凈利潤3786億元。此后利潤每年以30％左右的速度遞增，今年估計會突破1.5萬億。如此高的利潤，既不用上交國庫，又不好再增加本已豐厚的工資福利，再投資就成了選擇，以致國企大部分利潤都變成投資積淀了下來，國民無緣分享。這也是投資高漲難下的重要原因。
所以，至遲到2005年，國企上交利潤就應恢復了，拖到現在，只能以部門利益難以協調來解釋。
好在國務院關于試行國有資本經營預算的意見總算發布，亡羊補牢、未為遲也。但細讀這份意見，兩個擔心揮之不去。
首先，如何讓國資經營預算盡可能多地用于公共服務，避免取之于國企、用之于國企的自我循環。
關于國企紅利的支出方向，國務院意見的表述是：1．資本性支出。2．費用性支出。3． 其他支出。無論資本性支出還是費用性支出，都與企業直接相關，與公共服務只是間接相關而已。雖然第３點也講了可用于社保支出，但“必要時”和“部分”這兩個限制詞，總給人以不大情愿的感覺。
經濟學中有個“被監管者俘虜監管者”原理，用這個原理來預測國資經營預算的前景，結論不容樂觀。中國壟斷國企擁有對監管當局的信息優勢，他們會極力夸大自己的經營成本和發展需要，從而減少上交的利潤額。而且，中國國企與監管當局還有血緣關系，本來就是一家人，而中國社會的利益制衡又遠不如美國，所以中國監管者被“忽悠”的概率要高得多。
第二個擔心，通觀意見全文，關于國資預算的監督，只有第十條中的六個字：“依法接受監督”。至于依什么法、接受誰的監督，意見只字未提。
按道理，這應由預算法來規范，因為該法第19條明文規定國有資產收益屬于預算收入，第66條規定各級人大及其常委會對各級政府的預算、決算進行監督，未經人大批準，預算不得執行。
這么一來問題就大了，因為根據意見規定，從預算的編制到執行到復核，只需要本級政府批準，好像都沒人大什么事。
當然，意見很可能只是個框架性文件，具體的實施細則會解決上述疑問，但這里仍要強調：國資經營預算絕不是政府一家的事。政府雖是國企事實上的老板，但細論法理，政府只是代行老板職能，因為憲法規定國有資產全民所有，人民行使權力的機關是經由民主選舉產生的各級人大。所以，正確的委托代理鏈條應該是：全民→人大→政府→國資委→國企，而國資經營預算當然應讓國資的真正老板受益，并接受他們的監督。在人大監管不存在的前提下，政府作為監管者被“忽悠”的風險不免放大。公眾從國企分紅中受益的美夢要想成真，人大必須說了算，相應的制度安排必須確保此一關鍵環節。
其實，從2002年開始，國企經營狀況就有了明顯改善，當年實現凈利潤3786億元。此后利潤每年以30％左右的速度遞增，今年估計會突破1.5萬億。如此高的利潤，既不用上交國庫，又不好再增加本已豐厚的工資福利，再投資就成了選擇，以致國企大部分利潤都變成投資積淀了下來，國民無緣分享。這也是投資高漲難下的重要原因。
所以，至遲到2005年，國企上交利潤就應恢復了，拖到現在，只能以部門利益難以協調來解釋。
好在國務院關于試行國有資本經營預算的意見總算發布，亡羊補牢、未為遲也。但細讀這份意見，兩個擔心揮之不去。
首先，如何讓國資經營預算盡可能多地用于公共服務，避免取之于國企、用之于國企的自我循環。
關于國企紅利的支出方向，國務院意見的表述是：1．資本性支出。2．費用性支出。3． 其他支出。無論資本性支出還是費用性支出，都與企業直接相關，與公共服務只是間接相關而已。雖然第３點也講了可用于社保支出，但“必要時”和“部分”這兩個限制詞，總給人以不大情愿的感覺。
經濟學中有個“被監管者俘虜監管者”原理，用這個原理來預測國資經營預算的前景，結論不容樂觀。中國壟斷國企擁有對監管當局的信息優勢，他們會極力夸大自己的經營成本和發展需要，從而減少上交的利潤額。而且，中國國企與監管當局還有血緣關系，本來就是一家人，而中國社會的利益制衡又遠不如美國，所以中國監管者被“忽悠”的概率要高得多。
第二個擔心，通觀意見全文，關于國資預算的監督，只有第十條中的六個字：“依法接受監督”。至于依什么法、接受誰的監督，意見只字未提。
按道理，這應由預算法來規范，因為該法第19條明文規定國有資產收益屬于預算收入，第66條規定各級人大及其常委會對各級政府的預算、決算進行監督，未經人大批準，預算不得執行。
這么一來問題就大了，因為根據意見規定，從預算的編制到執行到復核，只需要本級政府批準，好像都沒人大什么事。
當然，意見很可能只是個框架性文件，具體的實施細則會解決上述疑問，但這里仍要強調：國資經營預算絕不是政府一家的事。政府雖是國企事實上的老板，但細論法理，政府只是代行老板職能，因為憲法規定國有資產全民所有，人民行使權力的機關是經由民主選舉產生的各級人大。所以，正確的委托代理鏈條應該是：全民→人大→政府→國資委→國企，而國資經營預算當然應讓國資的真正老板受益，并接受他們的監督。在人大監管不存在的前提下，政府作為監管者被“忽悠”的風險不免放大。公眾從國企分紅中受益的美夢要想成真，人大必須說了算，相應的制度安排必須確保此一關鍵環節。