把激勵搞對，激發制度良性競爭 ——地方自治的善治之道

（朱宇宙/圖）

地方政府與市場預期中央政府會兜底，正是地方債窟窿越來越大的誘因之一。這個不良激勵，誘發了巨大的道德風險。所以中央政府必須劃斷與禁閉這個誘因，發出明確的信號，劃定清晰的規則，讓地方政府自負其責。

2016年3月15日，是新修立法法實施一周年的日子。一年前，頒行15年的立法法首次大修，賦予設區的市地方立法權。全國人大常委會法工委統計顯示，截至2016年1月31日，新賦予地方立法權的271個設區的市、自治州及不設區的地級市（如東莞、中山）中，已有209個被確定可以開始制定地方性法規，占比77.1%，其中6個市已出臺地方性法規。

以前，只有49個省會城市、經濟特區及其他“較大的市”才享有地方立法權；現在，所有設區的市、自治州及不設區的地級市都享有了這一權力，數字翻了兩番還有余。這顯示了中國擴大地方自主權、推行地方自治的決心與力度。

地方自治的核心是市鎮自治。首先，2015年中國城市化率達到56.1%。十二五時期，中國城市化率年均提高1.23個百分點。從城市規?？?，中國已有653個城市，城區人口超過100萬的城市已經達到140多個。

其次，城市人口密度遠高于鄉村，在城市，人們比肩接踵，建筑物鱗次櫛比，相對于鄉村，人與人之間行為的邊界需要界定得更清晰；相對于鄉村，城市面臨的公共事務更多、更密集、頻度也更高，需要博弈出更多既有效率又公平的規則，讓所有人遵行。

不過，地方自治/市鎮自治有不能回避的真問題：有立法權的地方政府立的法如何才能大概率上是善法？什么樣的市鎮自治才能臻于善治？

稅務競爭與制度競爭

要地方自治與要市場經濟的基本理由是同構的。因為個人與企業在市場第一線，用自己的錢下注，自擔風險，自負其責，所掌握的信息是實時的、真實的，與自己利害相關的，這一點是花別人的錢、高高在上的官僚所不及的，所以必須搞市場經濟。要是情況反過來，官僚比企業家還高明，那統制經濟與計劃經濟就是可行的了。同理，因為地方政府掌握的本地情況、本地信息更真實精確，也更有動力把本地信息掌握得更真實精確，這是隔了一重甚至幾重的上級政府所不及的，所以有必要推行地方自治，讓地方政府享有必要的自主權。

但這一個答案還不足以充分回答上述問題。我們有必要看到更大的圖景：地方自治/市鎮自治是復數。地方與地方之間及市鎮與市鎮之間有競爭關系。為了實現促進經濟增長、增加財政收入及招商引資等目標，地方政府之間展開激烈的稅務競爭與制度競爭。為了在競爭中取得優勢地位，地方政府有動力提升本地公共治理水平，創造對商業更友好的政策制度環境。

2014年陜西媒體曝光了三原縣的重點企業掛牌保護制度。三原縣某些企業門口豎有金色告示牌：“接三原縣人民政府令：無縣人民政府行政執法介紹信，任何行政執法部門不得進入本企業”。根據企業方面的介紹，在掛牌之后，上門對企業亂收費的現象杜絕了。

2003年，為了給投資商提供一個寬松的投資環境，堅決制止向企業亂收費、亂攤派、亂集資的不正之風，三原縣頒發政府令，對重點企業、外商投資企業、重點利稅大戶等企業的合法權益進行掛牌保護。

可見，重點企業掛