環評一票否決應當保留嗎 ——對環評法修訂的冷思考

（朱宇宙/圖）

如果賦予環保部門一票否決權，等于是把環境保護凌駕于人的生存與經濟發展、正義與效率及人權與產權等所有其他目標之上，固然是遂了某些環保人士的愿，但這忽略了政府公共治理多目標性與復雜性。

2016年7月2日，十二屆全國人大常委會第二十一次會議審議修改了六部法律，其中包括一部實業界與環保人士都非常關切的法律：《中華人民共和國環境影響評價法》。環評法于2002年10月28日通過，2003年9月1日施行，總共有38條（正文35條+附則3條），這一次正文一口氣修改了9條，修改的比例不低。修訂后的新法將于2016年9月1日施行。

有趣的是，對環評法修訂的看法很極化。有人認為環評威力與環保部門權力均得到了加強，依據是不僅堵上了“允許建設項目事后補辦環評手續”的口子，而且對環評未批先建的處罰也加重了，違法者最高將被處以建設項目總投資額5%的罰款。也有人認為“環評審批不再作為建設項目審批核準的前置條件”，乃是動搖環評威力根基之舉。孰是孰非？

先把結論撂在這兒：這次修訂，方向是正確的。

要理解這一點，必須要首先理解下述兩個基本的修法考慮。其一，新環保法于2014年4月24日通過，2015年1月1日施行，相對于舊法修改幅度非常大，如極大加強了違法排污的處罰力度，環評法在處罰力度等方面也要向其看齊。

其二，在簡政放權與行政審批改革的大背景下，環保部門也要減少不適當、不必要的行政審批，以創造對實業更友好的環境。

說到底，是要在經濟發展與環境保護之間進行權衡，以達到最優的均衡點。這應該是本次環評法修訂的內在邏輯。我們就攤開來看一看吧。

規劃環評：無一票否決

環評法對環評的定義是“對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度”。區分了兩類環評：規劃環評與建設項目環評。接受環評的主體，前者是政府，后者是企業。

根據環評法第7-8條與國務院2009年《規劃環境影響評價條例》第2條，規劃環評又分為兩類：相關政府部門，對其組織編制的土地利用的有關規劃和區域、流域、海域的建設開發利用規劃，要有綜合性規劃環評；工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游與自然資源開發的有關專項規劃，要有專項規劃環評。

可見，規劃的環境影響是全局性的，或影響一個區域所有人所有地方，或影響一個區域許多人許多地方；建設項目的環境影響主要是局部性的，主要影響周邊的人與地方。在這個意義上，面上線上的規劃環評重要性與影響度要大大高于節點式的建設項目環評。

規劃環評這么重要、影響范圍那么大，是否賦予了環保部門審批核準的權力或曰一票否決權呢？規劃環評機構是否必須持有環保部門頒發的環評資質證書才行呢？答案都是否定的。

根據《規劃環境影響評