更好的地方治理，更良性的城市化

深化簡政放權，激發市場活力。（東方IC/圖）

（本文首發于2017年4月20日《南方周末》）

1920年代石門市開始成立加強城市自我治理的機構。有反應民意的市自治會議員，再有反應議員意愿的市政公所市長和市董；市議會與市政公所相互制約；治理者有得到保障的較大施政權。

城市化是由于個人（不僅是農民）自由（經濟自由、遷徙自由等）的行使，從而形成產業與人口聚集的結果，也是個人自由和公民權（如平等權、受教育權）的內在要求與實現過程。由此而言，城市化本身就是一個還權與賦權的過程。

若論中國幾千年來前所未有、最為重大的社會轉型，城市化至少當屬其一——中國向以農業大國著稱，中國史其實一直是農業社會史。

城市化既是現代化的表現，又是其重要條件和動力。城市化的集約效應不僅具有巨大的經濟意義，還具有重大的社會意義，例如：城市相對于鄉村，或者城市越大，往往法治化與文明程度也相對更高。

眼下，中國城市化率剛剛過半，正是城市化的最關鍵期。城市化滯后已是制約經濟與社會發展的重要瓶頸（例如，當下所謂的勞動力成本上漲過快、人口紅利消失，其實重要原因便是因為城市化不足嚴重制約勞動力資源有效利用），也是許多社會問題的重要原因（例如留守老人兒童，乃至春運問題）。

由于城市化受阻而拖累經濟發展，又反過來會進一步阻礙城市化進程。因此，盡快破除城市化的障礙，決定著中國能否跨越中等收入陷阱、實現經濟與社會升級轉型。尤其是經濟增速放緩、轉型壓力日益巨大的當下，可能是加快城市化重要的窗口期。因而，本屆中央政府高度強調城市化，是完全正確的。

城市化的瓶頸，除了土地、戶籍等具體制度，還有一個重大，但不大被注意的因素，是政府管理體制問題。事實上，中央政府已意識到了這一點，并采取了一系列舉措。例如，國務院提出的人地錢掛鉤（城鎮建設用地新增指標、財政轉移支付及基建投資安排，與農業轉移人口市民化掛鉤），其實就是要解決建設用地指標、財政資金過度集中化配置而導致的與實際公共服務需求脫節；前不久國務院發布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，則是要專門解決財權過度向上集中、地方財權與事責的結構性倒掛。這些措施很有針對性，也成效可期，但仍不足以完全解決問題。

城市化：公共服務需求空前變動

我國目前的城市管理體系不僅具有明顯的等級化和層級隸屬，而且建制級別的影響是全方位和決定性的。建制級別決定著地方享有的權限（包括立法權、執法權及特定事項的審批權限）大小、編制員額、官員的級別待