讓土地管理法成為“改革利器”

（本文首發于2017年8月31日《南方周末》）

現有改革思路依然將宅基地視為一種由集體提供的社會保障，其所做的改革只是允許宅基地在集體內部進行市場流通。這樣的改革如同在咸臘肉上撒了點糖一般，并不能讓臘肉變得更甜。

2017年5月23日，國土資源部發布了《中華人民共和國土地管理法（修正案）（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）。有媒體報道，國土資源部在征求意見，綜合各方面的意見之后，已經于2017年7月27日向國務院上報了土地管理法（修正案）送審稿，供國務院審議。

該征求意見稿發布后，專家們依然有多種意見。筆者認為，在土地管理制度的修改和完善方面，征求意見稿確實取得了一些顯著的進步，但在一些重要的領域，依然存在著偏差，需要進一步改革。只有繼續完善，未來的土地管理法才能成為推動改革的利器，而不會成為土地制度全面深化改革的障礙。

為了更加清晰地說明這些問題，筆者將結合當前土地管理法修改的重點和難點問題，對征求意見稿的進步與需要進一步改革的地方做一些分析。

公共利益的范圍

首先，在土地征收領域，征求意見稿刪除了原土地管理法第43條所建立的“凡是搞建設，必須申請國有土地”的機制，并以“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，確需征收農民集體所有土地的，可以依法實施征收”取而代之。這樣的制度革新有利于落實憲法關于“只有基于公共利益才可以行使土地征收權”的規定，以及十八屆三中全會所提出的“縮小征地范圍”的改革要求。

需要進一步改革之處在于，征求意見稿雖然建立了“只有基于公共利益才可以行使土地征收權”的制度框架，但卻同時將&ldq