建好國家公園，中國要跨過哪些坎？

云南迪慶香格里拉，我國國家公園試點普達措風光。風光旖旎的碧塔海景區。（東方IC/圖）

（本文首發于2017年11月2日《南方周末》）

中國建立國家公園體系，最大的難點在于突破舊體制，建立新體制；成敗的關鍵也在于能否從根本上解決體制的問題。中國準備建立的國家公園體系脫胎于現存的自然保護地管理體制。

2013年黨的十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”改革任務以來，截至2017年6月，一共在九省10個地方開展了國家公園試點。經過近四年探索，2017年9月，中辦、國辦正式印發“建立國家公園體制總體方案”（以下簡稱《方案》）。這意味著建設中國國家公園的路線圖得以明確，中國國家公園體制改革的大幕也正式拉開。

生態之重

盡管在世界范圍內，國家公園建立的初衷究竟是為了保護與眾不同的自然環境，還是為了給國民游憩和教育提供生態場所還存在爭論，但對中國而言，國家公園一開始就是從生態角度考慮的。

從文明演進過程看，生態文明是比工業文明更高形態的文明。正如埃利亞斯在《文明的進程》中表達的觀點：文明就在于有意識地更加嚴格、更加全面而又更加適度地控制自己的情感和行為。當然，中國的生態文明建設更大程度是對過去高速工業化、城鎮化背景下以破壞環境、浪費資源發展模式的調整甚至扭轉。

中央生態文明建設確定的頭號任務是“優化國土空間開發格局”。從未來的發展趨勢看，國家公園體制將成為優化國土空間的重要突破口，主要載體是實施“主體功能區”規劃。

國家“十一五規劃”中提出了“主體功能區”布局，并將所有國土劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。落實“主體功能區”的最大難點，在于對限制開發區和禁止開發區的管控。按照2011年全國主體功能區規劃，重點生態功能區被納入限制開發區范疇；國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園等被納入禁止開發區范疇。但從實踐看，由于缺少強有力的體制保障，限制開發區和禁止開發區內生態破壞的情況依然比較嚴重。

正是在這一背景下，國家公園體制的提出，為這兩個區域的生態保護提供了一個更有效的工作載體。按照“方案”對國家公園的定位，“國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。”而在具體的操作中，國家公園實際上已經突破了全國主體功能區劃定的范疇，比如在“全國主體功能區”規劃中列入限