“史上最嚴”圍填海管控年：多地打響藍色海灣生態“保衛戰”

目前沿海多地已高度重視圍填海所造成的近海海洋生態破壞問題。在剛剛結束不久的地方“兩會”上，多地將“重視海洋生態環境保護”、“開展海岸帶綜合保護”，以及實施“藍色海灣”戰略工程等寫入了地方2018年政府工作報告之中。

2018年，中國蜿蜒近18000公里的海岸線，迎來了史上最嚴格的圍填海管控政策。

近日，國家海洋局召開圍填海情況新聞發布會，會議透露2018年國家海洋局將實施最嚴格的圍填海管控。要求取消區域建設用海、養殖用海規劃制度，已批準的，停止執行。原則上不再審批一般性填海項目等。

事實上，近年來國家政策層面就已經逐漸收緊對圍填海的管控，從2013年以來，全國圍填海的總量呈現出明顯下降趨勢。2013年全國填海面積達到15413公頃，隨后逐年下降。2017年全國圍填海面積為5779公頃，比2013年降低了63%。

21世紀經濟報道記者梳理發現，目前沿海多地已高度重視圍填海所造成的近海海洋生態破壞問題。在剛剛結束不久的地方“兩會”上，多地將“重視海洋生態環境保護”、“開展海岸帶綜合保護”，以及實施“藍色海灣”戰略工程等寫入了地方2018年政府工作報告之中。

受訪專家皆表示，2018年全國海岸線地區將在嚴控圍填海的政策下，迎來“藍色海灣”戰略全面加速啟動的一年，推進海岸線生態系統修復已經成為多地可持續發展的共識。

“史上最嚴”圍填海管控

1月17日，國家海洋局召開新聞發布會，出臺了“史上最嚴”圍填海管控措施。除了上述已經提到的措施之外，還包括強化海域管理和海岸線保護，制定海域使用權轉讓管理辦法等等。

彼時，國家海洋局海域綜合管理司司長江華安解釋稱，今后原則上不再審批一般性填海項目，不再分省份下達圍填海計劃指標，圍填海重點保障國家重大建設項目、公共基礎設施、公益事業和國防建設等4類用海項目。還將利用價格杠桿來加強圍填海的管控，大幅提高用海成本。

江華安強調，將自然岸線保有率納入地方政府考核指標，不達標的省份一律不得新申請用海。

事實上，“最嚴圍填海管控措施”出臺的背后，反映了近年來全國沿海地區普遍存在不合理、違規，甚至違法圍填?，F象。由此造成了海洋生態環境破壞等一系列問題也開始日益凸顯。

2017年，國家海洋局組建督察組，分兩批對沿海11個?。▍^、市）開展了圍填海專項督察發現，多地集中暴露出三個共性的、突出的問題：一是節約集約利用海域資源的要求貫徹不夠徹底。部分地區存在盲目填海，填而未用、長期空置，違規改變圍填海用途；二是違法審批，監管失位；三是近岸海域污染防治不力，陸源入海污染源底數不清，局部海域污染依然嚴重。

其中，21世紀經濟報道記者從國家海洋局獲悉，福建省2010年以來審理審批填海項目382宗，使用近海岸海域9062公頃，侵占了部分沿海濕地。2012年至2017年，江蘇省單宗填海項目確權用海面積2328.05公頃，建設項目實際使用面積495.44公頃，開發利用率僅為21.88%。

國家海洋局表示，此類情況在浙江、山東等省的沿海地區也不同程度存在。2013年以來，山東省部分市縣地區違規辦理海域用地手續512宗，大量海域被違規填占。2015年7月以來，浙江省在重點河口海灣違規審批44宗圍填海項目。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，違法、違規圍填海的目的主要是巨大的經濟利益驅使。

“因為土地資源與土地指標的稀缺性，近海地區獲得平整土地的成本很高。”李佐軍告訴21世紀經濟報道記者，在土地成本資源緊缺的沿海地區，圍填海被不少地區視為一個成本較低，收益較大的土地獲取形式。

圍填海觀念轉變

21世紀經濟報道記者梳理發現，從建國初期至今，全國范圍內圍填海先后經歷了四次大規模的發展階段，在2013年左右達到高峰期，之后便迅速轉入嚴控階段。

其中，第一階段是建國初期的圍海曬鹽；第二階段是上世紀60年代中期至70年代的圍墾海涂擴展農業用地；第三階段是上世紀80年代中后期至90年代初的灘涂圍墾養殖熱。

進入本世紀，隨著沿海地區經濟快速發展，新一輪的大規模圍填海熱潮也在各地掀起。統計數據顯示，2008年全國圍填?？偯娣e達到了13380平方公里，從1990年開始平均每年新增面積達到285平方公里。

受訪專家告訴21世紀經濟報道記者，本世紀新一輪圍填海熱潮的興起，一部分是源于國家或沿海地區經濟發展所需，但多數小型圍填海工程還是地方受短期經濟利益所驅使，對近海生態環境影響巨大。

國家海洋局第二研究所研究員蘇紀蘭在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，事實上圍填海自古便已有之，只是早期受技術條件的限制，圍填海是一個緩慢的過程，海洋生態能夠逐漸適應，“灘涂可以一面圍，一面漲”，現在則完全“跟不上了”。

“現代技術下進行圍填海有時候一天，或者一夜就可以完成，海洋生態系統已經跟不上破壞了。”他說。

蘇紀蘭告訴21世紀經濟報道記者，過分的圍填海會對近海海洋生態系統中的漁業、海洋凈化，以及沿岸環境保護等具有很大的破壞性。一方面，陸源污染物的增多使得海水富營養化，產生赤潮；另一方面，過分圍填海導致近海濕地的大面積消失，許多海洋中的魚類繁殖失去孵化之地，破壞海洋生態平衡。

21世紀經濟報道記者梳理發現，2012年是國家層面政策開始轉向從嚴管控的轉折期。

2012年10月10日，國務院批復了包括浙江在內的沿海8省市2011年到2020年的海洋功能區劃，規定了包括浙江在內8省市到2020年的圍填海規?？刂浦笜?。在此影響下，一年后的2013年，全國圍填海面積高漲至15414公頃。

與此同時，國家戰略層面也開始著手進行管控。2012年，十八大報告中提出要“保護海洋生態環境”。此后，2013年3月召開的十二屆全國人大一次會議上，政府工作報告中明確提出了“加強海洋綜合管理，保護國家海洋生態環境”等要求。

基于此，圍填海審批逐漸收緊，2016年圍填海的計劃下達指標較2012年高峰期已經下降了67%，2017年更是全面暫停了下達地方圍填海計劃指標。在實際填海面積方面，2013年以后全國圍填海面積開始逐年下降，年均下降幅度為22%。

而針對目前地方上存在的違規、違法圍填海行為，2017年國家海洋局對11個?。▍^、市）開展的圍填海專項督察后，采取了嚴厲的懲罰措施。到今年1月中旬，第一批6省市（區）已經反饋了意見，政府已經責令整改842件，立案處罰262件，罰款12.47億元。

多地啟動“藍色海灣”行動

針對目前圍填?；顒哟嬖诘耐怀鰡栴}，國家海洋局近期表示，下一步將壓實地方政府在海洋生態修復工作中的主體責任，并通過獎補資金等手段方式鼓勵支持地方政府開展修復工程。

而嚴控圍填海，正是我國進行以“藍色海灣”為代號的海洋生態整治修復工作中的重要一環。

國家海洋局表示，計劃到2020年，完成不少于66個海灣的整治，完成不少于50個生態島礁工程，修復岸線不少于2000公里，修復濱海濕地面積不少于1.8萬公頃。到2025年，近岸海域水質量得到明顯改善。

事實上，目前多個沿海地區也在當前經濟效益和環境保護的選擇題中，逐漸認識到后者的重要性。在今年陸續結束的地方“兩會”中，21世紀經濟報道記者注意到，已有超過10個沿海地區將“藍色海灣”納入到2018年的政府工作報告之中。

例如，1月25日，山東省在政府工作報告中提出“高度重視海洋生態環境保護，開展海岸帶綜合保護與利用試點，扎實推進長島海洋生態保護和持續發展”。

1月23日，海南省在政府工作報告中提出，鞏固海岸帶開發與保護整治專項行動成果，開展藍色海灣整治行動，推進海洋生態修復，加強珊瑚礁、硨磲、紅樹林等重點物種種群保護。

除了在省級層面，不少沿海主要城市也紛紛明確了“藍色海灣”戰略定位。如，今年廣東省珠海市政府工作報告指出，2018年要繼續開展藍色海灣和海洋牧場建設；江蘇省連云港市在2018年政府工作報告中提出，爭取國家“藍色海灣”、“生態島礁”工程；山東省青島、日照、威海等市也都在今年明確提出了開展藍色海灣整治行動的計劃。

除此之外，還有部分沿海城市也將此前開展的藍色海灣行動所取得的成績“曬”進了2017年的政府工作“成績單”里。

21世紀經濟報道記者發現，浙江省舟山市在政府工作報告中指出，藍色海灣整治行動扎實推進，順利通過中央環保督察和國家海洋督察；福建省廈門市政府工作報告中指出，2017年廈門市完成營造林4.1萬畝，海滄灣整治成為藍色海灣國家示范工程。

李佐軍表示，從“十三五”規劃開始，全國各沿海地區便開始強調藍色海灣的整治行動，將海岸線視為國土的重要組成部分，污染治理和生態恢復行動力圖要實現全覆蓋。

（來源：21世紀經濟報道）