證監會敗訴，為何這起1.3億證券行政處罰被撤銷？

2018年7月17日下午，北京市高級人民法院依法公開宣判蘇嘉鴻訴中國證監會對其作出的行政處罰和行政復議決定上訴案，以事實不清、程序違法為由終審判決撤銷被訴行政處罰決定和行政復議決定，一并撤銷此前駁回蘇嘉鴻訴訟請求的一審判決。

［案情簡介］

中國證監會認為蘇嘉鴻涉嫌內幕交易，決定對其進行立案調查，并對威華股份及相關人員進行了檢查、調查。經核查，中國證監會認為蘇嘉鴻在內幕信息公開前與內幕信息知情人員殷衛國聯絡、接觸，相關交易行為明顯異常，且其沒有提供充分、有說服力的理由排除其涉案交易行為系利用內幕信息，違反了證券法第七十三條、第七十六條第一款的規定，構成證券法第二百零二條所述內幕交易行為。2015年8月27日，中國證監會向蘇嘉鴻作出《行政處罰事先告知書》，并委托上海局于同年12月9日送達。同年12月11日，蘇嘉鴻表示需要陳述申辯并舉行聽證會。同年12月25日，中國證監會向蘇嘉鴻送達了《聽證通知書》。2016年1月19日，中國證監會舉行聽證會，聽取了蘇嘉鴻的陳述申辯意見。

中國證監會認為，蘇嘉鴻交易威華股份的時點與資產注入及收購銅礦事項的進展情況高度吻合，但是蘇嘉鴻沒有為其與殷衛國在涉案期間存在接觸聯絡以及其交易行為與內幕信息形成過程高度吻合提供充分、有說服力的解釋。蘇嘉鴻的上述行為違反了證券法第七十三條、第七十六條第一款的規定，構成證券法第二百零二條所述內幕交易行為。根據蘇嘉鴻違法行為的事實、性質、情節與社會危害程度，依據證券法第二百零二條的規定，中國證監會作出〔2016〕56號行政處罰決定：沒收蘇嘉鴻違法所得65,376,232.64元，并處以65,376,232.64元罰款。蘇嘉鴻不服被訴處罰決定，向中國證監會申請行政復議。中國證監會經審查作出〔2017〕63號行政復議決定，決定維持被訴處罰決定。蘇嘉鴻仍不服，訴至法院。

［判決詳解］

圍繞當事人爭議焦點，北京市高級人民法院對內幕信息認定、證券行政調查的規則和要求、內幕交易推定的適用條件和標準、違法所得認定標準以及程序合法性正當性等五個方面的問題進行了審理，并認為：

內幕信息認定標準問題

涉案事項是否為內幕信息問題，是本案的第一個爭議焦點。法院認為，影響內幕信息形成的動議、籌劃、決策或者執行人員，其動議、籌劃、決策或者執行初始時間，應當認定為內幕信息的形成之時。本案中，不晚于2013年2月23日，威華股份管理層已經實質啟動IT資產注入及收購銅礦的籌劃工作，因此中國證監會認定內幕信息至遲不晚于2013年2月23日形成，并無不當。至于IT資產注入及收購銅礦方案被讓殼方案所替代，是否影響內幕信息的認定問題，二審法院認同一審判決的結論，即不構成實質影響。

證券行政調查的規則和要求

中國證監會認定殷衛國為內幕信息知情人是否事實清楚問題，是本案的第二個爭議焦點。法院認為，先調查取證，后作出認定和處理，是行政執法的基本原則。行政程序啟動后，調查收集證據并在證據基礎上認定事實，是行政機關負有的法定義務。本案中，中國證監會認定蘇嘉鴻從事法律所禁止的內幕交易，其中殷衛國為內幕信息知情人是關鍵的事實基礎，應當做到證據扎實充分。法院認為中國證監會在認定殷衛國為內幕信息知情人時未盡到全面、客觀、公正的法定調查義務，中國證監會認定殷衛國為內幕信息知情人事實不清、證據不足。蘇嘉鴻對該問題的主張成立，法院予以支持。

對于中國證監會認為是否向殷衛國本人進行調查了解屬于其執法裁量范圍的主張，法院認為，殷衛國系中國證監會認定的內幕信息知情人，在認定蘇嘉鴻內幕交易中起著關鍵的“聯接點”作用，依法應當納入調查范圍，中國證監會在開展調查的方式、程序和手段上存在一定的裁量空間，但在是否對殷衛國進行調查了解的問題上不存在裁量的空間，因此對中國證監會的該項主張，法院不予采納。中國證監會還認為，即使找到了殷衛國，其也可能不配合調查。法院認為，這是一個基于假設的主張，本身不足為據。因此，對中國證監會的該項意見，法院不予采納。

內幕交易推定的適用條件和標準

中國證監會認定蘇嘉鴻構成內幕交易是否正確問題，是本案的第三個爭議焦點。雙方當事人的這個爭議，主要涉及推定的適用條件問題，具體又分為推定的基礎事實是否清楚以及基礎事實是否達到相應的證明標準問題。對于推定適用空間以及本案中推定的基礎事實是否清楚問題。本案中，中國證監會認為蘇嘉鴻與內幕信息知情人殷衛國在內幕信息敏感期內有過多次聯絡，且蘇嘉鴻交易威華股份的時點與資產注入事項的進展情況高度吻合，且沒有為此交易行為提供充分有說服力的解釋，應當推定構成內幕交易。中國證監會對該事實的認定構成事實不清，因而導致推定的基礎事實不清。在此情況下，中國證監會對蘇嘉鴻證券交易活動構成內幕交易的推定亦不成立。

違法所得認定標準應當規范化

被訴處罰決定對違法所得認定是否正確問題，是本案的第四個爭議焦點。法院認為，鑒于前述已經確認被訴處罰決定認定蘇嘉鴻構成內幕交易事實不清，因此對本案被訴處罰決定違法所得計算是否正確的分析已顯得沒有必要，不再論述。法院認為，中國證監會作為證券監管專門機關，此前制定《證券市場內幕交易行為認定指引（試行）》，是促進自身行政權力依法公正行使的重要方式和有益嘗試，即使隨著資本市場的發展變化，認為該指引的許多內容需要與時俱進進行更新，那也有責任且有能力修改完善該指引。如此，既可以為自身執法提供規范指引，推進執法規范化，也可以給市場主體提供行為指引和法律預期，提升執法行為的可接受性，最終促進對內幕交易行為的規制效果。該建議，希望中國證監會認真考慮和采納。

程序合法性正當性問題

本案涉及的行政程序和一審程序合法性問題，是本案的第五個爭議焦點。法院認為，不論是行政處罰程序，還是法院審理程序，均應當做到合法公正。讓當事人在每一個案件中都感受到公平正義絕非空洞的口號，很大程度上依賴于行政機關和法院在個案中通過當事人和公眾看得見、容易接受的法律程序來保障和實現。中國證監會在行政程序中通過事先告知、舉行聽證會等形式保障了蘇嘉鴻的陳述申辯權利，且不存在蘇嘉鴻所主張的告知處罰依據和后續處罰決定依據不一致的情形，但行政處罰程序也存在前述未履行全面、客觀、公正調查收集證據職責的問題，而后者既是事實和證據問題，也是程序問題，因而也應確認行政處罰程序違法。而且，對于蘇嘉鴻與殷衛國的通訊記錄，中國證監會以“涉密”為由不予保障蘇嘉鴻在行政程序中的質證權利，也構成對蘇嘉鴻合法享有的陳述申辯權利的侵害，一審法院審理程序也存在同樣問題，一并指出并糾正。

綜上，北京市高級人民法院終審判決：撤銷一審判決，撤銷被訴處罰決定和被訴復議決定。

（來源：北京市高級人民法院）