主題演講：嚴格國土空間用途管制 推動綠色低碳循環發展

演講人：董祚繼 自然資源部調控和監測司巡視員、中國科學院大學國家土地科學中心主任

（以下為現場口述整理）

給大家匯報兩個方面，首先看一看國土開發利用方式或土地利用方式對低碳發展究竟有什么影響，我把前期做的一些科研成果簡單給大家匯報一下。

所謂的低碳經濟，這是綠色發展的主要組成部分。它本質上就是指通過更少的自然資源消耗和環境污染，獲取更大的經濟產出。碳排放水平是衡量綠色發展的一個關鍵指標。

土地利用是怎么影響碳排放的呢？可以從這幾個方面理解。第一，它不僅直接參與陸地生態系統的碳排放過程，也間接影響區域碳排放水平。一方面土地利用導致的生態系統更替造成的碳排放，比如森林采伐、圍湖造田、建設用地擴張，這些會導致碳排放的增加或減少。另一方面是土地經營管理方式轉變導致的碳排放，比如農田耕作、草場退化、種植制度改變。間接的碳排放也比較顯著，這個主要指在各種土地利用類型上所承載的全部的人為源的碳排放，比如說聚居區的取暖不是本身土地利用產生的，但聚居區是建在土地上的，所以間接發揮作用。

根據專家估算，1850-1998年間，全球土地利用變化及引起的碳排放占人類活動影響總排放量的1/3，這是相當高的水平，僅次于化石燃料的燃燒。中國從50年代開始到21世紀初，總的土地利用累計碳排放量也大概跟世界那些年水平差不多，我們認為源碳排放量的30%，近些年一直處于增加的趨勢。

在我們測算的2005年前的近20年間，由于大規模植樹造林和生態退耕，中國陸地生態系統呈現明顯的碳匯過程，這個還要充分肯定我們的成績。這些年特別是大規模造林增加了碳匯。年均碳匯水平約在1.54-1.67億噸碳，其中森林碳匯約占2/3。但人為源碳排放方面，1985年中國共計排放二氧化碳當量16.1億噸；到2005年，共計排放二氧化碳當量63.4億噸，增長迅速。

從碳循環角度來看，80年代人為源排放量是陸地生態系統儲量的3倍。碳匯、碳儲遠遠低于人為源碳排放的，這是帶來生態環境問題的重要原因。

進一步分析，不同的土地利用方式，以及土地利用方式、土地利用類型的改變，帶來的碳排放或碳吸納水平的變化。這里面我們看到耕地、園地、林地、牧草地、建設用地，因為每一類土地有碳排放和吸納兩方面功能，算凈值，林地是凈吸納的，排放低于凈吸納的。濕地也是吸納高于排放的，但其他土地基本屬于排放高于吸納。尤其是建設用地，建設用地碳排放是遠遠高于碳吸納水平。

第二部分給大家簡單報告一下，建立健全國土空間用途管制制度，推動綠色低碳循環發展。

1.嚴格控制國土開發強度

所謂“國土開發強度”指單位國土面積上經濟社會投入的規模，這個叫“國土開發強度”。往往我們用建設用地占這一定區域國土面積的比例近似地反映，說這個叫國土開發強度，這個區域建設面積除以這個區域國土總面積的比例，用它近似反映這個區域的國土開發強度。根據剛才上面的分析，建設用地碳排放強度遠遠高于其它土地，控制國土開發強度就成為綠色低碳發展的一個最主要的要求。

比如日本、韓國將國土開發強度上線定為9-10%，他們目前是7%、8%的樣子，不希望國土開發強度超過這個數字。歐洲的荷蘭定為16%，這個國家比較小，16%是相當高的數字，他們做了很大努力。從我們國家來說，我們覺得國土開發強度不應該超過10%，目前如果960萬平方公里國土來看也就是5%。大家是不是覺得我們還有很大空間，這個有點問題。我們80%的國土是在中西部，特別是在高原、荒漠這些地帶。如果把80%國土刨掉的話，剩下的國土意味著我們的開發強度已經是很高了。要綜合來看，我們國土開發強度不應該超過10%，沿海地區也不應該超過20%。

2.優化國土空間開發格局

從全國層面看，有必要引導人口和產業均衡發展，促進國土均衡開發，減少跨區域、遠距離物流，防止社會經濟總量與國土自然基礎之間過度失衡。從生態文明建設角度，減少區域大幅度、長距離流動地看，要促進國土的均衡發展。在中西部地區，能夠在不破壞生態環境的情況下，防止經濟社會總量與資源國土之間發生過度失衡。從地區層面看，要著力構建分散與集中發展相結合、多中心網絡型的國土開發格局。

3.調整完善國土空間利用結構

我們有必要從碳增匯和碳減排兩方面調整優化國土空間利用結構。碳增匯方面，濕地、林地是有凈碳吸納能力的兩類土地，要繼續盡可能增加。特別對陡坡耕地及其他生態條件脆弱的耕地，在解決好糧食保障和農民增收問題前提下，應有計劃、有步驟地安排退耕。

碳減排方面，工礦用地的控制，在未來的開發政策里會是更主要的一個方面。要從嚴控建設用地規模的擴張，特別是大幅度壓縮工礦用地規模和比例。

4.推進國土整治和生態修復

今后在國土整治生態修復里更多地強調自然修護，人工工程應盡可能少一些。

5.轉變城鄉土地利用方式

一是改變開發區大面積成片用地出讓模式。開發區大面積成片出讓是我們最主要的方面，浪費水平是最高的，集約利用水平也是最低的。主要考慮大規模出讓用地方式，這種出讓方式確實不好，效率低，土地錯放很嚴重。未來要打造“小微園區”，集中建設多層工業廠房，推進生產、研發、設計、經營多功能復合利用。

二是支持新產業新業態用地管理創新，探索工業用地產權分割和轉讓，現有用地很難分割和轉讓的，這是未來趨勢。

三是建立健全城鎮低效用地再開發激勵機制。有些地方搞的三舊改造或城市更新，概念里叫“全城鎮低效用地再開發激勵機制”。由于對增量和存量土地使用同樣政策，大家不愿意盤活用存量土地。未來用存量土地上要改變一刀切招牌掛的制度，可能考慮協議出讓方式，甚至鼓勵自行開發、聯合開發的措施。

四是深化農村土地制度改革。如果把農村建設用地這塊激活，我們農村建設用地目前是城市建設用地3倍以上，如果把農村這塊建設用地激活不僅可以增加建設用地空間，對緩解土地供需，另一頭控制城市建設用地擴張都有好處，這對綠色低碳發展也是有重要影響的。