“國資法”二審 五大難題待解

經歷二審的“國資法草案”依然意見紛紜，爭論甚至包括它的新名字“企業國有資產法”。與此前的傳言不同，“國資法草案”的二審稿并沒有出現顛覆性的修改，包括之前熱議的國資委重新定位，成立“金融國資委”等等建議都沒有被采納。

在上周結束的第十一屆全國人大常委會第三次會議上，全國人大常委會的委員們對這部引發廣泛關注的法律草案發表了“廣泛”的意見。中國政法大學教授、國資法起草小組成員李曙光此前曾說，“每個人心中都有自己的一部國資法”。

管一部分國有資產還是管大部分國有資產
關于名稱的修改，國有資產包括資源性國有資產、行政事業型國有資產和經營性國有資產三類。人大法工委相關人士說，草案主要是維護企業國有資產權益，所以這次建議將法律名稱修改為“企業國有資產法”。草案第2條規定，“金融企業國有資產的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。”

而任茂東委員直接說，國有資產法是一部針對中國巨大的國有資產保護的基本法律，其適用范圍應該是大部分國有資產，不能排除金融機構。

“金融資產是國有資產的重要組成部分，為什么排除？重要金融資產只用行政法規規范是不妥的。而且如果這樣規定，事業單位的企業由誰來管理？”“包括行政資產，各地的情況都很復雜，比如國務院行政事務管理局有多少資產？既然定了國有資產法，就必須要進行明確。”全國人大財政經濟委員會委員周堅衛說。

關鍵問題是，這部法調整的范圍到底該多大？徐顯明委員說，大的做不到，取其中，非經營性的國有資產亦可置于這部法調整的范圍之外，“但目前從這部法的范圍來看，我們也仍然沒有做到。只好再求其下，小到什么程度？小到交通、文化、金融等類的企業也都排除在外，實際上最后只以目前的國資委的管理監督范圍為法律調整范圍。這樣小的一個范圍，能否達到立法的目的，我覺得是一個值得思考的問題。”

“現在國資委管了160多家大企業，這還是合并以后。我跟李榮融說這不得了，一家聽半天匯報，一年的時間也才能聽一遍。”全國人大財政經濟委員會委員周堅衛說。“國務院的國有資產監督管理委員會，可以分設第一委員會、第二委員會、第三委員會，可以把全部的資產都進行管理。上一次在研究改革方案的時候，我就說，成立工業部，又有國資委，還有發改委，對于國有企業今后怎么管是一個大事，這樣企業怎么搞？30年前國有企業那樣的狀況千萬不能再出現了。”

一家辦國企還是多家辦國企
另外的爭論焦點，則是對出資人的規定。草案規定了履行出資人職責的機構除了國有資產監管機構外，還包括政府授權的其他有關部門、機構。

全國人大代表楊澤柱說，這明顯不符合政企分開、政資分開的改革要求，使已經完成的政企分開出現“復歸和倒退”，結果是將現實中并不符合改革要求的一些過渡性措施從法律上加以肯定和遷就，使政企不分有了合法的依據，把原本不合法的事情合法化了。

“今后政府新建立的國有企業也有可能交由政府其他公共管理部門來管理，難以全部移交國資委履行出資人職責。最終這一規定將不可避免地導致國有資產管理體制重新回到舊的多頭管理當中去。”

楊說，這幾年的實踐證明，由政府公共部門來分頭履行出資人職責，必然會導致資產監管不力，責任不清，效率低下，使國有資產嚴重流失等一系列問題。

國企高管誰來管
關于國企高層的管理問題，亦有頗多意見。全國人大代表鄭日強說，現在的國資委很熱衷于管人、管事。“現在國資委和組織部門在管人上也有矛盾，所以，組織部門和國資委、企業高管、董事、監事之間誰為主？按照現狀來看是組織部門為主。另外，現在對一些不良資產的核銷、轉讓，往往都是國資委一家拍板說了算，那么誰來監督國資委？”

吳曉靈委員說，從改革的方向上說，應該割斷官商兩棲的通道，很多國有企業的經理和董事長不是對國有資產負責，而是對給他官帽子的組織部門負責。“我認為這是國有資產不能夠像私營資產那樣經營得那么好的一個很重要的體制性障礙。所以，我個人認為應該盡可能地減少對于經營性企業董事長和經理由政府任命的情況，應該更多地培育職業經理人。”

“在目前的行政式干部管理體制下，常有這種情況，一個人把一個企業搞砸了，又去異地當董事長、總經理，再把另外一個企業也搞砸了，這是我們國有資產經營管理中一個非常慘重的教訓。”

而張洪飚委員認為，草案中對究竟誰代表出資人還沒有完全弄清楚。“現在54家中央企業的董事長、黨組書記、總經理都是由中央任命的，誰來代表出資人？在股東會上誰來行使股東的權利？是中央任命的干部行使股東的權利，還是國資委指定的獨立董事、專門董事來行使股東的權利？”

齊續春委員考慮得更細致些，他說草案第7章專講了國有資產監督方面，但是這部法能不能管住他們？“五十多個中央特大型企業，誰來監督他們？如果管不住人，就想監管好企業，這是很難的。”

流失國資該當何罪
另外亦有委員認為，現有的處罰條例過輕，龐麗娟委員說,草案第71條規定，“在涉及關聯方交易、國有資產轉讓等交易活動中，當事人惡意串通，損害國有資產權益的，該交易行為無效”。“發現了只是宣布無效？前面說是‘惡意串通’，既然是‘惡意’的，已經損害了國有資產權益了，不能僅僅是交易行為無效就完事了。”鄭功成委員則說在法律責任這一章中，“該提刑事責任就應該明確刑事責任。”

李連寧委員還提出了一個類似“追訴”的問題。李說，在前一段企業改制的過程中，造成大量國有資產的流失，李由此建議，在本法增加一條回溯條款，對1990年代以來，國企改制高潮期間造成的國有資產流失，造成重大社會影響的，又有群眾檢舉、控告的，應該對一些重大國有資產流失案件重新進行核查，“否則這部法通過以后，我們就眼睜睜地看著國有資產流失掉以后無所作為。”

與公司法如何銜接
黃燕明委員的提議則更細致些，草案第33條規定，重要的國有控股公司的解散應當由履行出資人職責的機構事先報請本級人民政府批準。但是按照公司法第183條規定，公司經營管理發生嚴重困難，繼續存續會使股東利益受到重大損失，通過其他途徑不能夠解決的，持有公司全部股東表決權10%以上的股東可以請求人民法院解散公司。

“這里就出現一個問題，如果持股超過10%的股東向人民法院請求解散公司，是否還需要經過人民政府的批準？如果需要政府批準的話，提出請求的股東是先向法院提出，還是先向政府提出？如果向政府提出，而政府不批準他們的請求怎么辦？這就涉及到和公司法相銜接的問題。”