開發區演進史

中國與新加坡1994年合作開發的蘇州工業園區。（東方IC/圖）

（本文首發于2018年11月29日《南方周末》）

從1980年代改革伊始，作為推廣經濟特區經驗應運而生的試驗田，到1990年代確立市場經濟主體地位后的爆發式發展，再到新千年之后的轉型、突圍，一部開發區的演進史，是中國改革開放進程中最精彩的故事之一。

1984年4月，中共中央、國務院召開沿海部分城市座談會，并于5月4日發出《沿海部分城市座談會紀要》的通知，確定進一步開放14個沿海港口城市,其中包括大連。

隨后，兩名省報記者來到大連馬橋子村調研，在小漁村里迷了路，向當地村民打聽：“大爺，馬橋子開發區怎么走？”老農民茫然說：“凱伐去（開發區）？什么是凱伐去？”

馬橋子村現在已是大連金州的核心地帶。當年的記者王國棟說，1984年10月15日一大早，周圍三個村的五千多人，穿著新衣裳，扭著秧歌涌向會場，主席臺上方懸掛著大紅橫幅：“大連經濟技術開發區開工典禮”。這是國務院批準的第一個經濟技術開發區。

《大連日報》在一篇報道中，描摹了馬橋子未來的工業區、濱海公園、郵電大樓、賓館、寫字樓等規劃，并配發了一張效果圖。王國棟向媒體回憶，“一些當地村民看了后直搖頭，說不相信，當時馬橋子村吃的是井水，連電話線都沒通。”實際上，后來這些藍圖悉數兌現，遠超當年設想。

國家商務部數據顯示，截至2014年，全國開發區累計使用外資超過5600億美元。2010年以來，中國每年實際使用外資都超過1100億美元。其中，國家級開發區的高新技術進出口總額的增長速度和占全國的比重，均高于進出口總額的相應數字。

從1980年代改革伊始，作為推廣經濟特區經驗應運而生的試驗田，到1990年代確立市場經濟主體地位后的爆發式發展，再到新千年之后的轉型、突圍，一部開發區的演進史，是中國改革開放進程中最精彩的故事之一。

政策創新之地

經濟技術開發區（以下稱“開發區”）誕生于鄧小平“第一次南巡”之后。1984年1月，鄧小平視察深圳、珠海等經濟特區后表示：“除現在的特區之外，可以再開放幾個點，增加幾個港口城市，這些地方不叫特區，但可以實行特區的某些政策。”

時任天津市副市長的李嵐清，參加了談話。他在會上提出，開發區不僅是創造一個吸引外資、加速經濟發展的小環境，而且要強調引進先進技術，建議叫“經濟技術開發區”。

隨后，中共中央、國務院批轉《沿海部分城市座談會紀要》，除進一步開放沿海14個港口城市外，在有條件的城市，“劃定一個有明確地域界限的區域，興辦新的經濟技術開發區”。

根據座談會精神，經濟技術開發區內，利用外資項目的審批權限，可以進一步放寬，大體上比照經濟特區的規定執行。當年9月，大連經濟技術開發區被正式批準成立。10月，寧波、秦皇島、青島和煙臺等地的開發區掛牌。從1984年11月到1985年1月，湛江、廣州、天津等開發區陸續成立。

“這是開發區建設的起始階段。”南開大學中國城市與區域經濟研究中心副教授王家庭認為，為了達到開辟特定區域，并將其培養為區域增長極的目的，必定要施以外力，以改變該區域原有的發展路徑，而最直接的外力便是政府出臺優惠政策。

開發區正是政策創新之地。例如，大連開發區內開辦中外合資經營、合作經營、外商獨資經營的生產性企業，以從事生產經營所得和其他所得15%的稅率征收所得稅；對開發區企業征收的地方所得稅，需要給予減征、免征優惠的，由開發區所在地人民政府決定。

除了優惠政策，開發區更大的意義是，擴大了地方自主性。為了籌集啟動資金，各地“八仙過海，各顯神通”。上海的三個開發區，利用外資和貸款并舉，按投入比例形成各自股本，組成合資公司進行開發；天津則采取“不給錢、不要錢”的策略，除了30萬元一次性開辦費，市政府沒有開出一分錢撥款。

1986年，鄧小平到天津視察時，特意去了成立僅兩年的開發區?？紤]到當時條件還很簡陋，決定把接待地點放到中國和丹麥合資的丹華自行車廠。丹華自行車廠是第一家入駐天津開發區的中外合資企業。到1986年，共計有二十多家企業入駐開發區。

管委會領導試探性地詢問，對外開放政策會不會收？鄧小平同志斬釘截鐵地說：“對外開放還是要放，不放就不活，不存在收的問題。”匯報結束后，小平同志欣然揮筆寫下“開發區大有希望”題詞。

1989年，全國經濟技術開發區工作會議在上海召開，確立了“三為主、一致力”的發展原則，即開發區應以“利用外資為主、發展工業為主、出口創匯為主、致力于發展高新技術”。

1991年，中國開發區整體引進外資8.1億美元，累計利用外資13.74億美元，出口11.3億美元，工業產值141.94億元。

黃金發展期

由于開發區政策取得了很好的成效，進入1990年代之后，開發區在全國各地遍地開花，進入發展黃金期。

1993年，中共十四屆三中全會作出《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，改革開放加快了從東南沿海向內地的全面深入。

1992年—1993年，國務院批準了營口、長春、沈陽、哈爾濱、威海、昆山等第二批19個經濟技術開發區。此外，國務院在1992年和1994年，先后批準了浦東新區和蘇州工業園區實行國家級經濟技術開發區的政策。

經濟技術開發區在東部和南部地區全面鋪開。到2002年6月，全國僅國家級的各類開發區已達160多個，遍布在全國各個省份。

中科院地理科學與資源研究所的張曉平分析說，從開發區的功能和類型區分，有經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區等等類別；從開發區的級別來講，有國家級、省級、地市級、區縣級、鄉鎮級等不同級別的劃分，甚至有的村也設有工業園區。

一些城市外商直接投資比例的30%-40%，都集中在開發區。張曉平介紹，截至2000年底，43個國家級開發區共設立外商投資企業15977家，實際利用外資368.85億美元，占全國總量的10.58%。約有兩百余家國際大公司和大財團在經濟技術開發區投資辦廠。

大部分開發區內都有一批大中型骨干企業，對經濟發展起著明顯的拉動作用。例如，天津市經濟技術開發區，2000年全區工業產值超億元的企業71家，產值合計占全區的90%以上。

不過，開發區最初只是受益于特殊的營商政策，隨著改革開放不斷深入，當初的政策紅利漸漸弱化。

1996年1月1日起，海關對外商投資企業進口設備免除關稅和增值稅的政策，除五大經濟特區和浦東、蘇州工業園分五年平滑過渡外，其他開發區一律停止。據《中國新聞周刊》報道，關稅優惠取消后，外商在開發區的投資成本要增加近30%。這造成兩個直接后果，一是拉大了開發區與特區之間的差距，二是對以制造業為立身之基的開發區而言，在短短兩年間項目儲備幾乎枯竭，經濟增長率陡然變緩。

《中國經濟特區開發區年鑒》數據顯示，1998年，32個國家級開發區實際利用外資額為45.1億美元，較前一年下降14.39%，占全國的比例為9.89%，而1997年占比為11.63%。失去政策庇佑，經濟技術開發區漸漸失去往日光環。

進入新千年之后，開發區一度賴以發展的政策優勢進一步喪失。中國人民大學公共管理學院城市規劃與管理系的鄭國曾撰文稱，開發區優惠政策中最重要的政策是促進開放的政策、財政政策、稅收政策和土地使用政策，后來都迅速弱化。

鄭國說，2001年，中國加入世貿組織，國家原來賦予開發區的各種開放政策，因為全方位的開放和國民待遇原則的引入而弱化；享受多年的中央財政優惠，在2002年之前相繼到期；2007年4月4日，工業用地招拍掛新規，很大程度上抑制了開發區通過便宜的土地招商引資。

2008年1月1日起施行的《中華人民共和國企業所得稅法》，取消了中國大陸范圍內企業所得稅的差異，實行統一的稅率，由此開發區的區域稅收優惠政策不復存在。

產城融合

盡管政策光環不再，開發區苦練內功，仍然是經濟高速增長的引擎。2005年，僅全國54個國家級經濟技術開發區和53個國家級高新技術開發區，就產生了占全國9.49%的GDP與16.8%的工業增加值，以及9.18%的稅收和29.58%的出口總額。僅53個國家級高新區的發明專利授權數就占全國總量的24.58%。

開發區的快速發展與城市化的快速推進，基本上并行不悖。大多數開發區位于城市空間拓展的主導方向，因此成為城市化和城市空間拓展的優先區域。開發區在發展工業的同時，也成為生產要素以及人口的聚集地。

鄭國總結，開發區已經成為中國經濟發展的重要增長極，在促進中國經濟“量”的增長和“質”的提高中起到了重要作用。但是，也有相當多開發區的發展情況難如人意，即便發展較好的開發區，土地問題、生態環境問題、社會問題突出。

開發區遇到的問題，其實也就是城鎮化的問題，解決方案是“產城融合”。

2005年，商務部提出開發區要從單一的制造業，轉向現代制造業和承接國際服務外包結合，明確了開發區的產業重點。

劉瑋大學畢業后，就來到大連經濟開發區工作，在中德合資的“鞍鋼·蒂森克虜伯汽車鋼有限公司”擔任文員。工作之后，劉瑋覺得，在開發區吃、住、行，和沈陽、大連這樣的大城市沒有任何區別。“各種公共設施都很齊全，生活中的一切需要這里都能滿足。”劉瑋說。

據《經濟日報》報道，大連經濟技術開發區實施的“全域城市化”發展，推進“產城融合”，開發區成為全國首批義務教育發展均衡區和全國唯一的教育改革先進城。開發區還擁有東北地區首屈一指的圖書館、大劇院、市民健身中心、濱海山地公園。

鄭國說，新的產業空間只是城市的初始階段，未來的政策導向，也應由開發區政策轉變為新城政策，未來應繼續營造區域創新文化、鼓勵創新、增強自我創新能力，以促進其在更高層次上參與全球產業循環，爭取最終進入到財富凝聚階段。

新的轉型方向

2014年11月，國務院辦公廳印發的《關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》指出，東部地區國家級開發區要率先實現轉型發展，繼續提升開放水平，在更高層次參與國際經濟合作和競爭，提高在全球價值鏈及國際分工中的地位。

2017年2月，國務院辦公廳印發《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》，對新形勢下做好開發區工作作出全面部署。

經過近四十年的發展，開發區形態更加多樣——經濟技術開發區、自由貿易區、高新技術產業開發區、國家旅游度假區、綜合開發區以及國家綜合配套改革試驗區，開發區的地域，也從沿海開放城市到內地各個城市，遍布全國各省、市、自治區，并下沉至區縣鎮。

這還是經過幾輪清理整頓后的結果。經過2003年8月，國務院辦公廳下發的《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》，以及2005年下發的《關于促進國家級經濟技術開發區進一步提高發展水平的若干意見的通知》整頓后，2003年7月至2006年12月期間，全國各類開發區由6866個核減至1568個。

2017年，《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》明確指出，開發區禁止大量圈地搞房地產開發、對海關特殊監管區域整合優化、減少向開發區派駐部門、下放經濟管理權限給開發區、鼓勵以PPP模式進行開發區建設、圈地不開發或予撤銷。

天津開發區工委書記、管委會主任鄭偉銘在接受《中國新聞周刊》采訪時說，天津開發區先后推動了區域功能、組織機構、干部人事制度和薪酬制度改革等多個層次的改革。下一步，要通過建設好自貿試驗區，探索“開發區+自貿區”“先進產業+核心城區”等發展理念。

鄭偉銘說，開發區的發展，是中國改革開放事業的一個縮影。在改革開放、市場經濟發展、城市化以及工業化進程中，始終充當了實驗者、實踐者和推動者的角色，而在中國接下來的發展中，開發區仍然將扮演重要角色。