收容教育制度有望廢除！或成為開啟合憲性審查的標志性事件

“我們建議有關方面適時提出相關議案，廢止收容教育制度。” 2018年備案審查工作報告中的這句話，讓全國政協委員、中華全國律師協會副會長朱征夫看到收容教育制度廢除的希望。

12月24日，全國人大常委會法工委2018年備案審查工作的報告提交全國人大常委會審議。有關“廢止收容教育制度”，是報告中最重磅的信息之一。

南都記者了解到，全國人大常委會法工委就收容教育制度啟動審查，源自公民提交的合憲性審查申請，如能落地，這或將成為十九大之后開啟中國合憲性審查的“第一案”，具有標志性意義。

三度呼吁廢除收容教育后今年提起合憲性審查

此前在全國兩會期間，全國政協委員、中華全國律師協會副會長朱征夫先后四次將“矛頭”對準收容教育制度，在2014年、2016年、2017年兩會上，持續呼吁廢除收容教育制度。

今年全國兩會期間，他再度就此撰寫提案。

與此前不同的是，他在提案中建議：對收容教育制度是否符合憲法和立法法的規定進行合憲性審查。

“合憲性審查”是十九大報告中明確提出的，報告稱，要“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”。這讓朱征夫看到新契機，“之前三次提案，都是交給公安部門處理的?，F在不一樣了，中央提出要推進合憲性審查，提案就應該會交給全國人大常委會來處理。”

“收容教育”，是針對賣淫、嫖娼人員進行的行政強制措施。被收容教育者,將面臨6個月到2年的“法律教育和道德教育、組織參加生產勞動以及進行性病檢查、治療”。

收容教育制度的確立是在上世紀90年代。1991年,《全國人大常委會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》(以下簡稱《嚴禁賣淫嫖娼決定》)中規定,對賣淫、嫖娼的,可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動,使之改掉惡習。

《決定》第四條第二款中規定：“對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習，期限為六個月至兩年。具體辦法由國務院規定”。

據此，1993年國務院制定《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，對收容教育制度做出具體規定。其后，收容教育制度作為一項行政措施，一直延續至今。

據稱與憲法、立法法、刑法、行政處罰法等相抵觸

2014年,演員黃海波曾因嫖娼被收容教育半年引發社會關注。近年來，有不少律師、學者指出該制度既不合法、也不合理，呼吁廢除。

在朱征夫看來，收容教育制度的設立既超越了立法權限，也不符合憲法確立的法制統一、保障人權原則。

現行憲法規定:“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”、“國家尊重和保障人權”。

立法法中也進一步明確:“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”,只能制定法律。第九條規定,“本法第八條規定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定,授權國務院可以根據實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規,但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”。也就是說，限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。

據此，朱征夫在這份合憲性審查提案中提出：《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》本身及其對國務院的立法授權不符合2000年制定并于2015年修改的立法法的上述規定；國務院制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》中有關限制人身自由的內容也超越了立法法規定的國務院立法權限。

朱征夫還指出，憲法第五條規定：國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。他認為,《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》與行政處罰法和刑法相互“打架”,收容教育制度違背了法制統一原則。

具體來說，《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》將公安機關作出的收容教育的決定作為一種行政處罰,但該種行政處罰并沒有明確包括在行政處罰法第八條列舉的行政處罰的種類之中。行政處罰法第九條也明確規定:法律可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰,只能由法律設定?？梢?收容教育制度明顯與行政處罰法的規定相抵觸。

此外，收容教育制度與刑法確立的刑罰秩序也是沖突的。朱征夫進一步指出，刑法對輕微刑事犯罪的處罰,有兩年以下有期徒刑,六個月以下的拘役,不予關押的管制,還有定罪免刑的規定。收容教育針對的賣淫嫖娼行為是行政違法行為,并不是犯罪行為,卻可以限制人生自由六個月到兩年,其限制人身自由的期限比對犯罪行為的處罰還長。

全國人大常委會首度回應：建議廢止收容教育制度

與“收容教育制度”杠了4年多，這是朱征夫第一次聽到官方給出明確肯定的答案。

南都記者關注到，在此次提交全國人大常委會審議的2018年備案審查報告中寫道：總的看，收容教育制度實施多年來,在維護社會治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、遏制不良社會風氣蔓延等方面發揮了積極作用。但是，隨著我國經濟社會的快速發展和民主法治建設的深入推進，特別是2013年廢止勞動教養制度后，情況發生了很大的變化。近年來，收容教育措施的運用逐漸減少，收容教育人數明顯下降，有些地方已經停止執行。

報告稱，通過調研論證，各有關方面對廢止收容教育已經形成共識，啟動廢止工作的時機已經成熟。為了深入貫徹全面依法治國精神，建議有關方面適時提出相關議案，廢止收容教育制度。

朱征夫也體會到了這些“變化”。他告訴南都，在2013年廢除勞教制度后，公眾也認識到類似制度存在的嚴重缺陷，更加關注程序公正，公眾的法治意識、權利意識普遍提高。

“這些年來，行政機關依法行政的意識也是在提高的。”朱征夫告訴南都，近年來，有很多地方公安機關意識到收容教育制度的問題，因此在實踐中使用這一措施的已經越來越少，“有些地方一年僅有十幾、二十幾個案例。”

法工委曾走訪江蘇、廣東、北京調研存廢問題

值得關注的是，“建議廢止收容教育制度”被寫入2018年備案審查工作報告，并提交全國人大常委會審議，也頗有意味。

南都記者了解到，在朱征夫提交合憲性審查建議的提案后，這份建議被轉交全國人大常委會法工委備案審查室辦理。其后，針對收容教育制度存廢問題，全國人大常委會法工委先后走訪了江蘇、廣東、北京等地，并召開座談會聽取有關方面的意見。

在廣東調研期間，與會人員普遍建議取消收容教育制度，并建議取消后做好與其他法律制度的銜接工作，修改刑法進一步加大對組織或者強迫賣淫人員的打擊力度；同時，修改治安管理處罰法加大對賣淫嫖娼人員的行政處罰力度。

在北京調研期間，還有與會人員建議應從立法、執法、司法、教育等環節進行統籌考慮；也有人認為，收容教育制度最終依據是全國人大常委會決定，解決收容教育問題應從頂層制度入手。

也有曾參加座談會的學者向南都透露，針對收容教育制度存廢，與會的多數人員認為廢止收容教育制度符合國家法治進步，比如中國人民大學教授韓大元建議應“立即廢止”，并提出可以考慮采取由全國人大常委會自行廢止決定的方式來廢止收容教育制度。