權健事件：重罰還是輕判 保健食品：四千億產值的“空中樓閣”
“一次成功的會銷至少能賺幾萬甚至幾十萬，但是我們的罰款不超過5萬元，違法成本太低了，而且管小不管大，像權健這種大企業，地方上很難管理?！?br />
“營養保健食品行業雖然在蓬勃發展，但是就像一座空中樓閣，缺乏科學體系、法律法規和商業生態環境的有力支撐?！?/blockquote>責任編輯：何海寧
天津權健集團總部的展覽館入口，裝修豪華，寫著“歡迎您走進權健世界”九個大字。
(本文首發于2018年1月3日《南方周末》)
“一次成功的會銷至少能賺幾萬甚至幾十萬，但是我們的罰款不超過5萬元，違法成本太低了，而且管小不管大，像權健這種大企業，地方上很難管理。”
“營養保健食品行業雖然在蓬勃發展，但是就像一座空中樓閣，缺乏科學體系、法律法規和商業生態環境的有力支撐。”
權健事件當屬2018年末最熱鬧且轟動的跨年事件。國內保健品（包括保健用品、食品等）行業野蠻生長三十余年，長期被詬病的“虛假宣傳”“會議洗腦傳銷”“欺騙老年人”等亂象，正以前所未有的曝光規模，被揭露于公眾面前。
有人提出保健品行業的存在即原罪——這本就是個不該存在的行業；也有人急于為“保健食品”劃定楚河漢界——這一品類需申請批準文號、不以治療疾病為目的，不能一竿子打翻一船人。
權健自然醫學科技發展有限公司（以下簡稱權?。┍槐嫦犹摷傩麄?、非法傳銷并被立案調查之后，漩渦中的保健品行業正在接受更嚴厲的拷問。天津市甚至在成立聯合調查組后，極罕見地函請國家市場監督管理總局（以下簡稱市場總局）監督并指導調查工作。
公眾、媒體、行業相關人士都在期待調查進展，權健事件的最終調查結果也被視作風向標。2019年1月2日下午，天津市聯合調查組公告稱：權健公司在經營活動中，涉嫌傳銷犯罪和涉嫌虛假廣告犯罪，公安機關已立案偵查。
“我們的努力終于看到了曙光。”多個維權QQ群（詳見《南方周末》2018年12月27日《千人維權，解救“瘋狗”：“權健不倒，家人不會回頭”》）瞬間沸騰歡呼，“打倒權健”希望重燃，維權者再度群策群力搜集證據。
然而面對沉疴的行業亂象，他們的努力真能如愿么？
“真假”保健品
“最初權健立案調查的事由是夸大宣傳。”在廣東某市食藥監局從事相關工作的陳晨（化名）告訴南方周末記者，“保健品還不像疫苗案，不涉及廣大群眾的切身利益。大多數人不吃、不用保健品，對他們就沒什么影響。”
但仍有大批忠實粉絲深信“保健品能治病救人，對身體有益無害，總比把錢送給醫院強”，在國內，“保健”二字仿佛代表著某種神秘力量。無論監管部門如何強調保健與治療無關，信徒依然把它與防病治病聯系在一起。
中國保健協會市場工作委員會秘書長王大宏介紹，“保健品是一個約定俗成的市場概念，大家認為吃的或用的，對身體有好處的就是保健品，多數是食品，少數是用品，比如權健的天價鞋墊；還有一類是保健服務，包括美容、按摩、權健的火療等等。”
而保健食品，在他看來是狹義概念：在《食品安全國家標準GB 16740-2014》中規定為聲稱并具有特定保健功能或者以補充維生素、礦物質為目的的食品。不以治療疾病為目的，必須使用保健食品標志（俗稱藍帽子）。“相比其他保健品，保健食品具有明確的法律定義和監管體系。但保健用品幾乎沒有監管。”王大宏說。
陳晨也認為，宣稱有矯正功能的天價鞋墊、治療功能的床墊等產品，經常讓消費者與醫院所用的醫療器械混淆，誤以為有一定的醫療作用。實際上這些產品不受醫療器械相應管理辦法的監管，無須醫療器械生產許可證即可生產，而宣稱的所謂療效更難保證。
問題在于，食品、保健食品、醫療器械等概念在監管條文上有清晰的劃分，但大多數消費者難以辨別。不法商家把普通食品賣成“靈丹妙藥”，把平凡的日用品賣成高科技“保健神器”，虛假或夸大宣傳成行業通病。
“目前，中國保健食品行業遇到了有史以來最嚴重的行業生態危機。”王大宏告訴南方周末記者。
不過，權健引爆的輿論風波，只是加重了這一行業已經存在的負面效應。他用“秋風瑟瑟”來形容2018年國內保健食品市場。信心流失是突出特征之一：從業者、投資人和顧客的信心都在流失。不信任國內產品，通過跨境電商購買境外同類產品（膳食補充劑）正在成為主流消費方式，80、90后成為新的消費主體。
根據市場總局發布的信息，截至2018年初，在審注冊保健食品申請數有八千余件，但最終整個2018年僅有十款保健食品獲批，被業內稱為“大堵車”。
“犯罪成本極低”
保健品行業亂象是多年難治的頑疾。多位接受南方周末記者采訪的專家及執法人員均表示，一兩次輿論風波，或不痛不癢的“專項整治行動”，很難改變現狀。
那些扎根社區的保健按摩店里，熱火朝天的會議營銷活動上，為中老年人“科普健康知識”、分享養生保健經驗的人，恰恰多是不具備科學專業知識或中醫學術背景的。他們大多只是利用了老年人諱疾忌醫、渴望健康之類的情緒，用一套批量復制轉發的“話術”或“會銷”的套路，就把別人兜里的養老金拿走了。
國家并非沒有意識到此類問題，近年的整治行動亦未放松。2017年7月，國務院食品安全辦等九部門印發食品、保健食品欺詐和虛假宣傳整治方案，治理利用網絡、會議營銷、電視購物、直銷、電話營銷等方式違法營銷宣傳、欺詐銷售食品和保健食品行為，要求加大監管處罰力度。
2018年12月20日，公安部公布打擊保健品詐騙犯罪成效進展，當年全國公安機關共破獲此類案件三千余起，抓獲犯罪嫌疑人1900余人，追贓挽損1.4億余元。但在陳晨看來，這僅屬冰山一角。
“保健食品本身是很難吃出問題的，就算延誤了受害者的治療時間，在實際情況下也很難取證。所以處罰力度太小，犯罪成本極低也是屢禁不止的原因之一。”陳晨說。
按上述整治方案的通知要求，對于食品虛假宣傳且情節嚴重的，依照食品安全法第一百四十條第五款的規定，由省級以上政府食藥監管部門決定暫停銷售該食品；仍銷售該食品的，由縣級以上政府食藥監管部門沒收違法所得和違法銷售的食品，并處二萬元以上五萬元以下罰款。
“一次成功的會銷至少能賺幾萬甚至幾十萬，但是我們的罰款不超過5萬元，違法成本太低了，而且保健品這個領域，全國各地基本一樣——管小不管大，像權健這種大企業，地方上很難管理。”陳晨告訴南方周末記者。
“想一刀切地叫停談何容易？”陳晨說，即使現在處理權健的事情，也已拖得太晚。“數以萬計的家庭參與其中，貿然拆雷的話，風險也非常大。”
多次機構改革更迭，也讓保健食品的政府管理職能交叉。陳晨說，“以往聯合執法，涉嫌傳銷歸工商管，涉嫌假藥、劣藥保健食品歸食藥監管。”
新一輪機構改革或將改變以往多頭管理的困境。工商、質監、食藥合并成市場監管局，并專門設立了一個新的內設機構：國家市場監管總局價格監督檢查和反不正當競爭局（規范直銷與打擊傳銷辦公室）。
“或許以后對會銷、直銷的監管會好一些。”陳晨說。
一座巨大的“空中樓閣”
王大宏說，他跟同學聚會時，常常為自己在保健食品行業工作感到難以啟齒。“中國所有做保健品的都是騙子，媒體經常這樣武斷地下結論，保健品與保健食品被混為一談，而保健食品行業的閃光點和對國家的貢獻，卻很少被正面報道。”
在他看來，“過去二十年間，保健食品在國內開創了一個零售規模超過4000億的新興產業，不僅主動開展公眾健康教育為政府分憂，還培養出了一批專業人才和民族品牌。”
但他也同時認為，“保健食品行業雖然在蓬勃發展，但是就像一座空中樓閣，缺乏科學體系、法律法規和商業生態環境的有力支撐，不僅難以吸引人才和資本規模進入，本身也經不起風吹草動。”
權健事件被爆當天，有7款保健食品新獲批拿到了“藍帽子”?？梢哉f，有“藍帽子”標識才能稱保健食品，其他都是“水貨”，但到底什么樣的產品才能獲批，官方選擇的邊界和標準到底在哪兒，公眾并不清楚。
2018年7月，國家衛健委宣布，列舉了包括增強免疫力、抗疲勞、輔助降血糖等27項保健食品功能學評價程序與檢驗方法的《保健食品檢驗與評價技術規范》失效。而公眾和業內專家對保健食品的質疑，就主要集中在它模糊不清的功效及評價標準上。
從2003年發布開始，該規范就一直是功能性保健食品注冊申報的重要文件之一。南方周末記者在此前的報道中就曾指出：這一規范的評定標準和方法缺乏，不同的保健品和評價單位所用的指標和方法不同，缺乏共同的標準；評價效果的實驗設計粗糙，對照缺乏或不合理，形同虛設；指標及其解釋也非常隨意。
2017年9月，原食藥監總局就保健食品原料目錄保健功能目錄研究專項課題進行公開招標，涉及輔助改善記憶力、增加骨密度等10項功能的研究要求建立具有明確的評價方法和判定標準的保健功能信息列表。目前，多數課題仍處實施期。上述規范廢止后也尚未有新文件出臺替代。
有消息顯示，一項由原國家食藥監總局委托的“特殊食品注冊管理制度改革政策評估研究”，也正由中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部等多家機構研究人員組成的課題組實施。
王大宏希望，政府的角色是“放管服”——該放的放，該管的管，該服務的服務好。“保健食品行業必須建立獨有的科學體系，包括科學理論、評價方法和應用技術；同時完善法律法規，建立一套既與國際接軌，又能適應產業發展需要的新制度體系；同時各方一起努力修復行業信譽，建立良好的商業生態環境。”
網絡編輯：周凡妮
