誰在事實上支配中國的土地

雖然在法律上，我國土地屬于國家所有或農民集體所有，但在事實上，土地所有權是由各級政府和行政機構所掌握，各級政府和行政機構才是實際的土地所有者。

認識中國的現實，不能僅從法律條文和其他正式表述來理解，而應從事實入手，因為法律往往與事實有很大差異。一個例子是，在土地制度上，究竟誰是土地所有者，法律有一套說法，但事實則不盡然。

土地開發權和轉讓權歸政府

讓我先從事實說起。去年和前年，我在廣東中山和浙江蕭山做土地制度調查，看到三份地方政府文件。一份文件是中山市政府在1988年發給下屬各鎮的，標題為“關于加強橫門墾區管理的意見”（中府〔1988〕133號），其中有一段：

“屬橫門墾區的所有灘涂（面積約13萬畝——作者注），由市政府委托市圍墾指揮部負責管轄，統一規劃、設計、開發和管理。任何單位和個人都不能在上述地區私自圍墾，……如有不聽勸告，強行圍墾者，其投資不作任何補償，成墾土地歸市政府地方財政所有。”

一份文件是蕭山市政府在1992年發給本市農機水利局的，標題為“關于對部分市、區留土地落實歸口管理的批復”（蕭政批〔1992〕50號），主要內容是：

“市農機水利局：根據國家有關規定和上級對撤區、擴鎮、并鄉有關區級財產的處理意見，市府決定，對部分市、區留圍墾土地確認為市政府所有，歸口你局管理。……鑒于城北順壩圍墾時，土方主要由農民投工完成，土地所有權確認歸市政府后，同意按土方1.8萬方、每方3.5元計，一次性補助有關鎮6.3萬元。”

一份文件是蕭山市政府在1995年發布的，標題為“關于明確去冬今春新