親歷者解密！港珠澳大橋背后的重大抉擇！

4月11日南都相關報道版面。 4月11日南都相關報道版面。

在一國兩制三種法律制度下建設粵港澳大灣區，粵港澳之間的協同合作必不可少。如何能既跨越制度差異又充分利用三地優勢把事情辦成，歷時15年建成的港珠澳大橋提供了一個絕佳的范本。

日前，由港珠澳大橋管理局黨委書記朱永靈、廣東君信律師事務所創始合伙人曾亦軍主編的《融合與發展港珠澳大橋法律實踐》新書(下文簡稱新書)在廣州發布。

發布會上，全程參與港珠澳大橋前期籌備和建設過程的親歷者現身說法，首次披露了這個跨越三地邊界的基建項目是如何做到這一點的。

從大橋設計藍圖到項目融資方案，從工程技術標準到口岸邊檢的分布模式，上述每一個環節都有多個備選方案。工程管理人員和為工程提供法律服務的廣東君信律師事務所的律師們，從中挑出了一個既能滿足三地法律要求、又能兼顧可行性和實施效率的最優解，最后呈現在世界面前的港珠澳大橋也完美地體現了粵港澳三地的“各美其美、美美與共”：工程技術標準來自香港、集中力量辦大事的施工效率來自廣東、工程資金來自三地政府。

清華大學港澳研究中心主任、曾任香港中聯辦法律部部長王振民對此評價說，大橋建設者在攻克世界級技術難題的同時，也攻克了許多世界級法律難題，在世界法律史上同樣創造了奇跡。

通過上述親歷者的講述及結合新書的內容，南都記者將港珠澳大橋決策和建設過程中跨越制度差異、集三地之優勢的經歷提煉成六大焦點問題進行敘述，力爭向讀者展示這一世紀工程幕后的細節。

最開始大橋設想的是作為一個項目整體建設，但這涉及到在香港和澳門境內的工程建設和管理用什么法律規定的問題。如果統一建設，大橋在香港和澳門境內的工程建設管理需要單獨立法，因為大橋在港澳境內的路段涉及行政管轄權和司法管轄權，解決起來時間成本太高了，甚至究竟要花多少時間，當時甚至沒人能講得清楚。

為了讓法律障礙最小，最后只能采取分段建設，相當于“誰家孩子誰家抱”。香港部分的口岸和連接線，均由香港政府自行投資建設和運營管理，珠?？诎逗瓦B接線由內地投資建設和運營管理，澳門亦是如此。

而大橋主體工程在粵港分界線和珠澳口岸之間的29.6公里，被定義為主體工程，則由三地聯合出資，并共同成立港珠澳大橋管理局進行共建共管。

港珠澳大橋人工島。南都記者 吳進 攝

港珠澳大橋最早由香港商人胡應湘提出構想。在最初的構想里，整個大橋將全部采用社會私人資本。在2008年之前的工程前期籌備階段，分別考慮了幾種不同的模式，包括BOT(即私人資本建設后運營一段時期再移交給政府)、PPP(即公私合作投資)等，但核心還是考慮私人投資。

可無論是BOT還是PPP還是中外合作，只要有私人資本，就要考慮回報率，這樣一來，就有幾個問題必須要注意：一是橋上的交通管制，交通配額如何發放，私人投資一定要搞清楚未來有多少交通量才能算回報率；二是競爭性路段如何限制，如果私人投資，未來深中通道搞起來了，港珠澳大橋的交通量就分流了；三是收費標準如何定，如果由政府定，定多少要先告知私人資本，另外還有外匯、稅收等有關的問題。

考慮到如果引入社會私人資本，上述幾個問題估計短時間內是難以協調解決的，工程也會因此被拖延很久，最后論證完決定還是采取政府投資的方式，這樣的好處是先把工程干起來，通行政策可以在后面慢慢研究。

事實上2011年港珠澳大橋管理局就開始研究通行政策，但是到現在大橋通車了還是有很多問題沒搞清，所以如果等私人投資把這些都搞清楚了再干，工程肯定不會進展得這么快。

最終確定工程投融資模式和獲得立項審批是在2008年和2009年，當時的大背景是中國經濟受2008年歐美金融危機的影響，中央決定出臺四萬億政策，因此港珠澳大橋工程也得以在這一時期最后拍板定下來。

港珠澳大橋。南都記者 吳進 攝

上述抉擇過程在新書中也用一段話進行了解釋：大橋最終沒有選擇BOT和PPP，而選擇了政府投資模式，這是綜合決策選擇的結果，原因之一是政府投資帶來的法律問題最簡單，對及時推進項目開工建設具有重要意義，對如期完成建設目標至關重要。

融資模式確定由政府出資之后，剩下的就好辦多了。很快就組建了港珠澳大橋管理局作為項目法人，三地政府按出資比例向管理局注資提供項目資本金，剩余部分向金融機構融資。管理局的性質是事業單位法人，不是以營利為目的的企業單位法人，以突出政府還貸公路項目法人不以營利為目的，而且更方便發揮政府部門決策協調和監管作用。

2008年港珠澳大橋項目投融資模式確定，2009年大橋項目立項獲得批準。2009年12月15日港珠澳大橋正式開工。

由于粵港澳三地必須對通過港珠澳大橋進出的三地人員、貨物及車輛進行海關、邊檢查驗，因此口岸查驗模式的選擇也至關重要。港珠澳大橋最初面臨三地三檢、兩個一地兩檢(即珠海香港一個、澳門香港一個)、一地三檢模式，而在最終選擇時必須考慮的因素包括法律許可、旅客使用便利性等。

現有的拱北口岸和深圳灣大橋口岸均采用“一地兩檢”的方式，不過查驗點都設在廣東省一側，涉及到澳門特區和香港特區使用內地土地都是采取了中央單獨授權的辦法。不過這兩個先例的口岸布置，均是在兩地轄區邊界處，但是港珠澳大橋情況比上述兩個例子更為復雜。

雄偉的港珠澳大橋。南都記者 吳進 攝

如果把一地兩檢和一地三檢的口岸放在香港邊境內，按照香港法律需要由香港立法會討論，在當時的環境下決策流程會非常慢。而如果放在廣東邊境內，則意味著港珠澳大橋主體基本上要給香港管理，而且不僅是橋上，橋下的海域也是如此，這里每天幾千艘船經過，可能出現的情況也非常復雜。一地兩檢下的深圳灣大橋也是給香港管理，但是橋下沒有船經過，情況比港珠澳大橋簡單很多，所以港珠澳大橋最后沒有考慮這些方案。

2019年1月27日早上，春運時刻下的港珠澳大橋口岸，旅客出境的秩序良好。南都記者 吳進 攝

總之，盡管一地三檢或者兩個一地兩檢對于旅客通關便利性而言最優，但是帶來的法律問題更為復雜。而三地三檢雖然旅客通關便利性稍差，但面對的法律問題最為清晰，所以最后選擇了三地三檢模式。

同時，為了方便旅客通關，在珠海澳門一側開創性地采用了“合作查驗、一次放行”模式，即珠澳查驗口岸通道對持有自助通關證件的人員實施一次性完成珠海澳門兩地通關手續：內地居民使用一個證件、排一次隊就可分別完成澳門和珠海的出境入境查驗。

此外，在車輛繳費方式上也靈活處理，在嚴格根據國家外匯管理統一規定以人民幣收費，又結合港澳地區的特殊性設置了多元支付方式。而在交通安排上，橋上車輛統一實施內地右側通行規則，車輛到達港澳口岸后再分別根據各自規定進行轉換。

港珠澳大橋經歷了籌備期和施工期，其中籌備期由香港主導，而施工期則由廣東主導。這種模式的設計，其實體現了中央的高度智慧。

香港國際化程度高，全世界類似工程的案例資料也很多，籌備期時工作人員都去走了一圈看了一遍心里就有概念了，可以從一個比較高的起點謀劃，技術標準也更高更符合國際標準。而當時國內的一些技術標準和規范，都是短缺經濟時代制定的，到現在都沒有及時更新且很多都沒有按照最高標準。比如港珠澳大橋如果按內地的標準，壽命是100年，但按香港標準是120年，最后選擇按香港標準設計，港珠澳大橋的壽命也因此被定為120年。

2016年4月19日，港珠澳大橋東人工島島隧結合部鋼圓筒拆除，標志著東人工島打開“大門”，靜待首節曲線段E33沉管的海底對接。 南都記者 葉志文 攝

另外，香港的工程環保規則嚴格，為此施工期間工程人員專門成立環保監測小組，每個月定期和香港交換數據，比如空氣懸浮物、噪音等，香港還向社會公布由大家監督。除此之外，按照香港的規則，大橋的很多設計方案一定要經過維養工程師的認可。香港的工程建完了定期的維養做得好，很多設備都是可換的，而且細節上的設計也方便后續維護。相較而言，內地的工程還是存在重建設輕管理的問題，在后期管養上考慮不如香港般周全。所以這些方面最后都按照香港的標準執行，保證了港珠澳大橋的設施維護管養非常齊全、到位。

港珠澳大橋的評標過程相較內地，也值得一說。它采用三地共同評標的方式進行。評標人員一共13人，其中粵港澳三地政府各派一個，港珠澳大橋管理局派一個，剩下的都是專家，保證了工程評標的客觀公正。

不過，施工階段期再讓香港牽頭未必就最佳了，這時由廣東牽頭，效率反而會更高。舉個例子，在大橋施工過程中，一度受珠江口采沙問題困擾。珠江口上游有7個沙場200多艘沙船采沙，造成水體含沙量很高，以致工程的沉管無法做到精準沉放和安裝。

如果按照香港的做法，肯定是把沙場老板找過來，談好賠償方案錢到位了沙場老板才走。而廣東省政府出面，則是把沙場老板找過來，告訴對方這是國家工程請顧全大局，省政府一定會妥善處理賠償的問題，“你們先撤”。結果兩天時間里，上游200多艘船、1萬多人的從業隊伍就撤走了。珠江口水質一下子就好了起來，施工也得以順利推進。

為何管理上采取“三級架構兩級協調”模式？

港珠澳大橋由三地合建，由此涉及三地協調問題。為此，2003年8月4日國務院批準成立“港珠澳大橋前期工作協調小組”，粵港澳三方每地出3人，都是高級別官員，廣東省這邊是省發改委主任、省交通廳廳長和珠海市常務副市長。

不過由于三地政府對建設港珠澳大橋的主張，所持角度不完全一致，2006年進展緩慢，就是因為粵港澳三方只要有一方不同意，進度就要停下來?！爱敃r有一個水土保持的合同，價值才30萬元，三方折騰了9個月才簽了下來”。

導致進展緩慢的關鍵，是沒有爭端解決機制，很多時候三方其實都覺得現在的方案可以，但是出于想再為自己多爭取一點利益的考慮，所以始終不松口。為了解決這一問題，中央為此設立了一個爭端解決機制，由國家發改委牽頭，于2006年底成立了港珠澳大橋專責小組(下簡稱專責小組)，由中央牽頭協調各方利益。

雄偉的港珠澳大橋。南都記者 吳進 攝

接著粵港澳三方也簽訂了港珠澳大橋合作協議，根據協議成立了港珠澳大橋三地聯合工作委員會(下簡稱三地委)作為新的三方協調機構，最后組建了港珠澳大橋管理局(下簡稱管理局)，最終形成了項目管理制度上的“三級架構、兩級協調”。

在上述架構中，專責小組是中央的爭端解決機構，三地委是粵港澳三方的協調機構、管理局是執行機構，在港珠澳大橋項目建設管理過程中，三地委相當于董事會，負責高管的聘請、年度預算的審批和內部制度的制定，而管理局則相當于經營管理團隊，管理局和三地委之間的權利義務劃分則由三地協議和管理局章程界定。

組成一個清晰的項目管理架構的好處是，避免人事更換導致后來人把前面定下來的決定又進行改動。

港珠澳大橋前期籌備和建設一共歷時15年，這期間珠海市長換了6個，廣東省發改委主任換了6個，三地委主席換了8個，香港運輸局局長首席代表換了4個，澳門的也換了3個。人一換之后，前面做的事就容易搞不清楚，而且容易出現以今天的環境去衡量當時做的決策，而其實當時很多決策方案都是平衡和妥協的結果，定下來就要接受的。

所幸有此套項目管理架構，每當出現三地委和管理局之間的爭議時，大家一起拿出三地協議和管理局章程來看，是誰的權限就以誰的意見為準，誰也不能越權干涉對方，這樣就在組織機制上保障了港珠澳大橋項目的穩步推進。

出品：南都采編指揮中心

主持：南都大灣區工作室

采寫：南都記者 魏凱

編輯：黃海珊