中央黨校教授談民主政治建設下一步

■編者按
細心的西方記者注意到，十七大報告有69處提到了“民主”，確實，發展社會主義民主政治已經成為執政黨和全體中國人民共同追求的理想。
放眼全球，“民主”兩個字幾乎是不同文明的“價值公約數”。中國也不例外，中國正在探索一條史無前例的“社會主義民主政治”道路。十七大報告為我們提供了一個藍圖，通過發展黨內民主帶動人民民主。用中央黨校教授蔡霞的話說，這是向世人昭示中國的道路。
10月23日下午，在北京西郊中央黨校，這個執政黨培養 “未來政治領袖”的搖籃，中央黨校黨建部邀請本部門和校內部分學者探討、學習十七大報告。幾位黨建領域的專家探討了民主政治的下一步，從觀念解放到改革破題，一一涉獵。
中央黨校黨建部授權本報摘要發表研討會部分內容。

王長江
（中共中央黨校黨建教研部主任，教授）

祝靈君
（中共中央黨校黨建教研部副教授）

總體論述
    問：十七大報告有很多新亮點，我們選擇民主政治與未來發展這一主題，如何總體概括報告的相關論述？
    王長江：總體上聽下來之后，報告顯示了在民主政治方面和黨的建設方面的進步，我相信很多人都非常認可，報告確立的取向，為今后民主政治建設和執政黨建設開辟了一個廣闊空間。
    比如我們講“中國特色社會主義”，不是憑空而講，也不是為了體現報告的“全面”，而是有很強的針對性：如果我們說要建設“中國特色社會主義”，這就需要進一步解放思想，改革創新，要改革創新，就涉及到各方面怎么改革創新的問題。
    過去我們在經濟領域探索得很深入，那么現在，我們肯定要在政治領域繼續探索和市場經濟相適應的政治體制改革。發展社會主義民主政治，給我們一個方向，一旦朝這個方向邁開了步子，就不可能再回去?，F在，中央明確了取向問題，對一些錯誤的認識給以明確的回應。
    十七大報告還體現了對基層創新的肯定，很多內容都是從基層直接提煉上來，比如說“逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍”，就是對基層黨組織直接選舉探索的肯定，這進一步激勵了地方和基層的民主創新積極性。
    王貴秀：十七大報告亮點很多，這次報告高舉中國特色社會主義的旗幟，而在旗幟下又明確解放思想、改革開放，我感覺中國大有希望。我覺得當前和今后急需在政治體制改革和黨內民主建設上進行大的思想解放，這關系到經濟體制改革能否繼續推進，能否又好又快地發展，還包括社會建設、反腐敗的成功。
    比如，報告對黨內民主的概括是非常精彩的，甚至可以說是空前的，簡明扼要地抓到了問題本質，而且還很有層次。黨內民主的本質是什么？和人民民主的關系是什么？兩個短語就概括了：基礎是保證人民當家做主，重點是黨的制度，路徑是從政治入手，目標就是建立起充分體現黨員和黨組織意愿的民主制度，對今后的黨內民主建設進行了工作部署，今后就是落實的問題。
    蔡霞：從報告中，我覺得中國特色社會主義政治發展道路的眉目開始顯現，報告當中民主政治的內容可以概括為：堅定，務實，清醒，自信。尤其是“堅定”，從報告里面的標題就可以看出，就是要“堅定不移地發展社會主義民主政治”，等于向世人昭告，執政黨要干什么。
    第一是講清楚了政治方向，即中國特色社會主義；第二我注意到報告首次提出“中國特色社會主義政治發展道路”的概念，這是意義深遠的概括，我將其實質內容概括為構建現代政治共同體。
    這是一個歷史話題，1911年辛亥革命結束了皇權統治，從那以后到現在，一直在摸索現代政治共同體的構建，中國共產黨執政以后，這個歷史任務落在中國共產黨身上，我覺得應該從中國人民從傳統文明轉向現代文明的角度觀察這個概念。
    張曉燕：黨的十七大給人以深刻的改革、民主、開放的印象。十七大報告的主題之一就是要堅定不移地解放思想，堅定不移地推進改革開放，我想這兩條原則同樣適用于執政黨建設以及中國的民主政治建設。
    蔡志強：我覺得“社會主義政治發展道路”包含兩個內容，一是革命，一是改革或者說改良。我們黨要實現從革命黨到執政黨轉變，涉及一個問題就是：發展社會主義民主政治到底是在什么樣的環境下展開？
    我個人認為，十七大以后我們要注意的包括幾個方面，一是從變革框架轉向建設框架；二是社會治理模式開始轉向中國共產黨領導下的國家治理模式；三是從經濟建設轉向全面的國家建設；四是社會發展從利益失衡狀態向平衡狀態轉變，是從先富到共富的過程，在這個過程中執政黨自己也得到完善。

民主新提法
    問：報告中有很多關于民主的新提法，這些“新提法”很可能是未來的政策依據，怎么看這些新的觀念？
    王貴秀：報告特別講到了“深化政治體制改革”，這是十幾年來最鮮明的一次，以前大多是提“積極穩妥地推進政治體制改革”，但實際執行中，往往是積極少，穩妥多?，F在報告中強調“深化”，我覺得實際工作部門要研究如何貫徹這個精神，往哪兒深化？怎么深化？另外，報告把社會主義民主政治建設單獨作為一部分來講，分量顯得比較重，而且特別強調了主觀態度，要“堅定不移地發展社會主義民主政治”，“堅定不移”四個字反映出中央領導集體的政治態度。
    談到黨內民主時，報告也說要“積極推進黨內民主建設”，這是很重要的，我們的經濟發展指導方針以前是“又快又好”，現在是“又好又快”，在政治體制這塊，以前是積極穩妥，現在經過這么多年的經濟發展，使我們有可以強調“積極”的社會和經濟資本了，我覺得這有同樣的意義。
    王長江：報告對民主政治的理解和對整個黨的建設的架構的建設，對民主政治已經有一個比較成型的概念。從這個角度看，我覺得民主政治和黨的建設的整體布局顯得更加充實，有一些很關鍵的東西放進去了。
    比如說我們過去一說黨的領導，就是“黨的領導和人民當家做主的統一”，怎么統一？通常的認識是，黨的領導體現在黨管干部，人民當家做主體現在選舉形式，這種選舉形式和黨管干部怎么結合呢？有些人認為，實際上強調黨的領導多了一些。但這次報告在選舉上講了很多，已經明確認識到既然是選舉，就應該有選擇，現在把這點填充起來了，選擇權已經給大家了。
    還有，黨代會常任制里面的任期制，就是提醒代表，這五年，要把責任負起來，把你的責任激活，而剩下的就是怎么發揮作用。既然不是說你來開開會就可以了，就需要搭建平臺，要有常設機構。像這種一系列的問題都需要解決，從這個邏輯上發展，就需要進行一些改革，比如部分黨代表要實行專職化。
    從這個邏輯發展下去，平臺越來越寬闊。再比如說決策執行，我們總說決策民主，執行當中也要民主，但怎么個民主法？報告強調公開，透明，這種基本的架構取向，非常值得我們重視。
    蔡霞：確實，報告明確闡述了權力的公開透明和分權制衡，比如“必須讓權力在陽光下運行”，這是原來沒有提過的，以前還講建立健全權力的決策執行監督環節的協調，而這次明確講了相互協調和相互制約，現代政治里面的公開、透明和分權制衡這些內容，十七大都沒有回避。

解放思想與啟蒙觀念
    問：解放思想一直是中國共產黨高舉的旗幟，從改革開放歷史經驗看，有什么值得總結和借鑒的？
    王貴秀：我記得1979年6月，中央召開理論工作務虛會，強調推廣十一屆三中全會和之前的中央工作會議精神，目的是營造一個民主氣氛。第一天中央領導同志做動員報告，話音剛落，有同志匆忙趕到現場，傳達小平同志對理論務虛會的意見，只有兩句話：“不要設禁區，不要下禁令”，由于有了小平同志這兩條，才讓理論務虛會沖破一些阻力，勢不可擋，包括一些持不同意見的人，在會上也是在解放思想的路上使勁跑。
    從我這么多年的體會看，解放思想必須有民主環境，解放思想不僅是一個認識論的問題，為什么一些人熱衷說假話？大家一聽就知道是假話，關鍵在于他認為說真話缺乏保證，每個人都有趨利避害的本能，所以我認為，全黨需要大的思想解放，要形成一個說真話的氛圍。
    張曉燕：我們應該從發展黨內民主角度來理解黨的團結和統一問題，過去我們談黨內團結，重點會強調紀律和集中，這次報告從發展黨內民主、增強黨的創新活力的角度說這個問題——換句話說，如果黨內民主缺失、沒有活力，在這種條件下的團結就不是真團結，我覺得這個視角是很好的。
    跟這個視角相關的就是報告明確提出要“營造黨內民主討論環境”，我想關鍵問題是怎么理解“營造黨內民主討論環境”和跟黨組織保持高度一致間的關系。我認為報告的精神意味著首先在黨內決策的時候，應當充分發表意見，決定之后再統一思想，而且統一思想的前提是解放思想，否則思想是統一不起來的。
    蔡霞：要讓全黨都能領會報告所體現的精神，我認為也要對黨員領導干部加強現代政治理念教育，首先就是進行民主啟蒙。
    從近代民主革命以來，我們可以看到民主政治是一個復合概念，這里包括共和民主、自由民主、憲政民主，但我們有時習慣于把“自由”打入冷宮，認為一說“自由”就是資產階級的；還有人把“憲政”看成潛在威脅力量，而“共和”究竟是什么，也沒有很好研究。
    實際上，我國政治文明的發展水平還需要更大提高，不要說普通老百姓沒有“國家政治共同體”的概念，我們黨的一些干部也沒有，所以政治理念的啟蒙教育，必須要有。
    我們要把人類發展過程中好的東西吸收過來，所謂資產階級意識形態的東西，肯定是有的，但首先我們要梳理，不梳理就都扔掉是不合適的。另外也不能從意識形態出發，將人類共有的民主政治成果分為姓“社”還是姓“資”，這樣會拒絕人類政治文明成果。如果否定人類政治文明發展的基本規律，否定中國社會主義民主政治的自身實踐來談民主，可能是一個空想。
    問：報告提出“加強公民意識教育，樹立社會主義民主法制、自由平等、公平正義理念”，是不是包含在 “啟蒙”的范疇內？
    蔡霞：是的?，F在急需讓全黨同志都了解社會主義民主的實質和目標，比如人的權利平等、保證人的自由、推進人的全面發展，要從這個角度出發，再講用什么樣的方式解決社會利益沖突，保證人民意志體現，再有各種各樣的民主機制，但不管采取什么機制，都不可背離民主的實質性價值和精神，這些東西現在是缺乏普及和宣傳的。
    張曉燕：在報告中提到“關于構建社會主義核心價值觀”的問題，我想說一個觀點，就是核心價值觀的構建不應當脫離中國的市場經濟、民主政治建設和社會建設，而是應該有機統一的，換句話說，核心價值觀要把市場經濟、民主政治和社會建設里我們要確立和倡導的理念體現出來，整合進去。
    這個價值觀我們完全可以借鑒西方國家的一些做法，比如人權，他講我們也講，為什么不可以作為核心價值觀的具體內容？只是里面的內涵會有不同，在這個基礎上提煉社會主義的價值觀，比如公正、自由、民主、和諧。讓小孩子從小受的理念教育就是這些，深入到骨子里面，多年之后，就會形成文化上的共識。

如何理解“顧慮”
    問：我們這么多年，之所以在政治體制改革上采取穩妥的政策，主要是確實有各種顧慮，怎么去除這些顧慮？
    王貴秀：十七大報告已經指明了方向，就是要大膽去研究，之所以有時會有疑慮，主要是擔心走得太快會造成混亂，我覺得這是一個誤區。還有很多誤區，一些學者通過探討所謂新的民主形式而否定民主的本質，淡化了“社會主義民主的本質就是人民當家做主”，一些觀點實際上是強調“為民做主”，“官”是主體，“民”是被動，而且還突出精英主義，這是反民主。十七大報告做了很好的回應。
    蔡霞：還有就是通過改善民生，促進社會公平，為民主政治推進創造一個比較寬松的社會環境，可以為政治體制改革增加保險系數。
    問：如何理解黨內民主推動人民民主？
    祝靈君：我們一直強調黨內民主推動了人民民主，所以我們要先把黨內民主搞起來。我跟國外學者聊天時，很多人非常友善地提醒我們，他們說，你們搞黨內民主有可能讓黨分裂。盡管他們不是很理解中國的國情，但他們從另一個角度提出了一個問題，黨內民主和人民民主是不是有這樣一個主次關系？
    我們今天談到民主，全世界有兩種模式，一種是所謂的自由民主國家，一種是選舉民主國家，現在已經有幾十個國家自稱為自由民主國家，所以他們認為，未來的趨勢是自由民主取代選舉式民主，這里有一個問題，我們強調民主應不應該對少數人關照一下？這是自由的本質，對多數人關照的同時還要關照一下少數人，我們今天也有這樣的認識，就是要關注弱勢群體。這是一個好的方向。
    問：很多人認為，很多問題出在“制度建設”上，報告也多次提及“制度建設”，怎么理解“制度建設”的本質？
    王長江：報告多次提“制度建設”，這是抓住了重點。我們的很多官員學者都強調制度建設，一出問題，就會說沒有制度或制度不健全，所以就立了很多制度，而大家發現，問題還是很多。為什么會出現這種情況？我覺得這是因為我們片面地理解制度。出臺一個規章就是制度嗎？實際上，這頂多叫做制度的要素。
    我們為什么把一臺汽車叫一臺車，是因為它是由各個零件組織起來的一個系統，系統就是制度，而不是只有一大堆沒連接起來的零件，但經常情況是，螺絲帽、螺絲釘全有，你要兩套我給你兩套，但不成為系統的零件可能是廢鐵。零件不但要連接，而且是有機的連接，連錯了都不行，你把大齒輪擱這邊，把小齒輪放那邊，很可能一開機器，就往后走。
    回過頭來看我們的制度建設，沒錯，我們確實做了很多工作，但更多地是進行制度要素的建設，要素非常多，要素之間還打架，不對接。所以，制度建設的關鍵已經不是制度要素建設，而是要轉移到體系建設上。我覺得今后推進民主建設非常重要的一點就是要更多地從制度要素的建設轉向制度體系的建設。
    問：那么在“監督”方面，曾經有哪些誤區？
    王長江：不能說只要監督了權力就是民主，盡管監督確實經常是民主的重要組成部分，但絕不是所有的監督都是民主。是不是民主的監督，跟授權是有關系的，比如說政府掌握的權力是人民給的，那政府用權人民必須監督，這叫民主監督。但另外還有一條，我是市長，我要授權給你，你用的是我的權，所以我得對你監督，要建立一個監督機構看著你，這是不是監督權力？是，但絕不是民主監督。用行政的、集中的監督代替民主監督，有時還會出現問題。比如說，我收回你的權不也是對你的一種監督嗎？在你那兒，問題可能不再發生，但不是沒有了，而是很可能會上升到更高層次。為什么腐敗現象的發展層次越來越高，問題就出在這里。集中的監督應該有，但民主監督更不可缺。我們作為黨建研究者要非常清醒地把握這種方向，使它不要偏離這個方向，這是我們的責任。

監督政府花錢
    問：從經濟學者的角度如何看待民主和監督的問題？
    周天勇：我覺得最關鍵的就是要監督政府花錢。財政稅收體制的“民主化”過程，非常關鍵?？赡艽蠹叶加泄餐惺?，行政公務開支占財政支出的比例太大，一些機構編制的增加相對比較隨意，一些部門蓋豪華辦公樓，這一系列問題，在于整個財政預算制度沒有人民監督。
    政府從人民手里收錢，必須得到人民同意，應該是一個原則，人民的同意主要是通過人大批準，還要進行社會聽證?，F在的情況是，這么多年，只有個人所得稅立法是通過全國人大討論，而且向公眾征求意見，這樣做非常好，還需要擴展到其他領域。
    問：人大要監督政府花錢，那么預算方面的一些體制是否要調整？
    周天勇：首先要調整預算年度，要么預算年度從4月1日開始，要么每年的人代會提前，而目前的預算年度是從1月開始，也就是說預算還沒有經過人大批準呢，就已經執行三個月了，另外，預算編制、討論，最后到辯論、審批，應有一個程序，誰來編制？怎么編？必須在人大進行長時間的討論和辯論。
    預算每個部分，每個花錢的項目，除涉及國家安全、國防建設等需要保密的部分，其他都應當公布。
    考慮到既有體制，能不能在中央層面把預算編制和預算執行分開，比如說很多國家有總統預算辦公室，也就是說行政部門花錢，但總統來編制預算，編預算的不花錢，花錢的不能編預算，而現在是行政機構既編預算又花錢。此外，預算委員會應該是人大常設機構里最大的部門，擁有最多的專家、工作人員，來專門審核預算，還需要逐步改革人大代表組成結構，，考慮增設專職代表，來辯論審議預算。比如說有專職代表40個人，這40個人就可以拿出60%的時間專門審議預算。

改革破題
    問：報告對民主建設確定了方向，執政黨將會面臨什么樣的考驗？
    蔡霞：這要涉及到理順一些關系上。一個是漸進民主進程的愿望與人民對民主政治進程的期望之間的矛盾，也就是我們說的，人民能不能接受慢慢走；第二是憲政權威與執政黨的執政權威之間的關系，這是來自法理上的挑戰，黨的執政既要依靠憲政權威塑造執政合法性，同時憲政權威又會對黨的執政合法性產生影響，這要研究和思考；第三是構建推進民主政治的機制和黨內阻力之間的關系，不光要有勇氣，還要有手段，要考慮如何解決黨內阻力問題；第四是前面已經涉及的，就是區分思想活躍和觀念干擾之間的關系，搞民主政治一定要思想活躍，不思考問題就沒有民主，但思想一活躍，又可能產生觀念干擾的問題。這些關系要處理好。
    蔡志強：長期以來政治體制改革比較敏感，試錯空間狹小，大家會比較小心。所以我非常贊同十七大報告里面提出的政治體制改革“必須隨著經濟社會發展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應”。
    這需要解決兩個基本問題，一是制度不匹配問題，二是政治體制改革要提供一個能讓社會永續發展的空間，從這個意義上，有幾個方面需引起注意，比如注重民主的形式和質量，注意內容上的合理性，符合我們道德價值目標，保持結果上的有效性。
    接下來的問題還包括：民主本身包含的自由、平等、法治這樣的東西在任何情況下都不應該被我們忽視；其次，現實生活中，我們要能夠確保黨員的主體地位和權利的有效維護；第三，我們講的民主發育或者民主政治的完善過程，一定要做到法治完備，另外是制度化的有效參與，還有就是社會平等競爭的條件，也就是競爭性，因為民主本身就具有競爭性；第四，公共權力行使的可問責性；第五，對民主本身的自由平等權利的維護，我們需要一個機制維護這樣的權利。
    王長江：今后5年方向的東西確定了，民主體系中有一些點也充實進去了，但具體怎么樣向前推動，我個人覺得有幾個方面值得進一步研究。其中之一就是各個環節的民主之間的聯動。授權民主，決策民主，執行民主，還有民主監督等，這幾個環節的民主，在以后的探索中應該聯動起來考慮。用一個環節的民主來否定、取代其他環節的民主的思路和做法，是不足取的。例如，我們光強調決策民主，強調決策時的協商，但如果沒有前面的選舉民主，權力在來源上依然是從上而下，怎么保證決策者會尊重來自下面的要求？恐怕只能停留在聽聽意見的形式。所以要特別注意民主的起點，如果起點民主不解決，后面的民主沒有辦法推進，而起點就是解決授權環節的民主問題，必須有一種程序化的東西，實質是落實到讓公眾進行有選擇的選舉。