金錦萍：應急物流之痛，折射應急管理體制頂層設計之囧
“窺一斑而知全身。從應急物流之困，我們窺見的是什么？是整個應急機制之囧。也就是說，應急物流之困它是一個痛點，但是從中可以看出整個應急管理機制本身是需要作出反思的?！?/blockquote>導讀：
突發事件如何界定？為什么我們國家在突發事件發生后，總是成立指揮部？突發事件應對中，政府在應急物資方面負有哪些職責？應急物資如何界定？應急物流的價值在哪里？目前我國的應急物流出現了哪些問題，有什么表征？原因何在？如何構建理想的應急物流體系？
對于這些問題，北京大學非營利法研究中心主任金錦萍在社會組織抗擊疫情協作網絡行知行交流會第一期“突發危機響應下，應急物流的價值、痛點與未來”上，進行了主題分享。
在分享中，她說：“窺一斑而知全身。從應急物流之困，我們窺見的是什么？是整個應急機制之囧。也就是說，應急物流之困它是一個痛點，但是從中可以看出整個應急管理機制本身是需要作出反思的?！?/p>
*本期文章是“社會組織抗擊新冠疫情協作網絡”（CNC-COVID19）專題的第十一期，由愛德基金會傳一慈善文化基金根據金錦萍現場分享整理，并經其審訂。
突發事件、應急物資與應急物流
根據《中華人民共和國突發事件應對法》，“突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件?！?/p>
我們國家按照社會危害程度、影響范圍等因素，把自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。這一次，我們面臨的是非常重大的突發公共衛生事件，并且各地政府據此啟動相應的應急響應機制。
為什么我們國家在突發事件發生后，總是成立指揮部呢？這是跟法律規定有關的。也就是說，在法律規定中，如果是全國層面的突發事件，由國務院成立國家級突發事件應急指揮機構，負責突發事件應對工作。我們這次沒有成立國家級的突發事件應急指揮機構，而是成立了地方級別的突發事件應急指揮機構，在湖北省、在武漢市都成立了當地的應急指揮部。這指揮部的職能主要是組織、協調和指揮突發事件的各項應對工作。
資料卡片——
突發事件應對時的行政管理體制
《中華人民共和國突發事件應對法》
第八條
國務院在總理領導下研究、決定和部署特別重大突發事件的應對工作；根據實際需要，設立國家突發事件應急指揮機構，負責突發事件應對工作；必要時，國務院可以派出工作組指導有關工作。
縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作；根據實際需要，設立相關類別突發事件應急指揮機構，組織、協調、指揮突發事件應對工作。
上級人民政府主管部門應當在各自職責范圍內，指導、協助下級人民政府及其相應部門做好有關突發事件的應對工作。
在突發事件應對中，政府負有保障應急物資供應之責。怎么保障呢？
首先要考慮應急物資的儲備問題。法律規定得很清楚，應該是各級政府都要去完善應急物資儲備制度。
資料卡片——
《中華人民共和國突發事件應對法》
第三十二條
國家建立健全應急物資儲備保障制度，完善重要應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系。
設區的市級以上人民政府和突發事件易發、多發地區的縣級人民政府應當建立應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的儲備制度。
縣級以上地方各級人民政府應當根據本地區的實際情況，與有關企業簽訂協議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產、供給。
其次，要保障應急物資的調集。也就是說，不光需要儲備應急物資，突發事件發生之后，如果儲備不足，還需要調用應急物資。同時應急物資的界定很重要。例如在這次疫情應對中，口罩、防護服、呼吸機等醫療物資、耗材、設備設施屬于應急物資應該沒有異議，但是對于女性醫護人員的生理衛生用品，是否屬于應急物資，則存在爭議。在我看來，前線醫護人員的工作和生活必需品，都應該屬于應急物資之列。
其次，食品、飲用水、燃料等基本生活必需品是否屬于應急物資呢？我以為，在突發公共衛生事件應對中，不應該僅僅是局限于兩個指揮部所發布的那些醫療應急物資、醫療設備，也要去考慮維系城市基本功能、民眾基本生活所需的那些生活必需品，也應將其列入到應急物資之中。這個問題其實是我們需要面對的。
資料卡片——
《中華人民共和國突發事件應對法》
第四十九條
自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：
（五）啟用本級人民政府設置的財政預備費和儲備的應急救援物資，必要時調用其他急需物資、設備、設施、工具；
（七）保障食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應；
然后，政府要保障應急物資的征用和運輸。應急物資是不會自己飛過去的，對吧？在公益領域里面，我發現，好多人都會捐贈物資，同時，好多人都有一個誤區，那就是以為捐了物資就功德圓滿了，但是，卻往往忽略了這么一個問題：要把這些物資真正運到前線去才能發揮功效，而為了達到這一目的，涉及到應急物資的運輸、倉儲、發放等等，需要耗費大量的人力、物力和財力。
在這種情況下，大家會發現，其實政府是要保障征用和運輸的。甚至為了保證政府實現這些職責，法律還賦予政府以征用權，在必要的時候可以征用私人組織和個人的物資。慈善組織的物資能不能被征用？這個問題以后再討論，我覺得不征用更好，應該有更合理的機制，例如政社協同機制（需要尋找到更好的理由）。還有一個，政府應當去組織協調運輸單位，優先運送處置這些突發事件的物資和救援人員、受到危害的人員，等等。
資料卡片——
《中華人民共和國突發事件應對法》
第五十二條
履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，必要時可以向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資，請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或者技術支援，要求生產、供應生活必需品和應急救援物資的企業組織生產、保證供給，要求提供醫療、交通等公共服務的組織提供相應的服務。
履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，應當組織協調運輸經營單位，優先運送處置突發事件所需物資、設備、工具、應急救援人員和受到突發事件危害的人員。
為什么要首先明確政府責任呢？實際上，大家常常會說，慈善組織很重要，這一點不可否認，的確很重要。在這次事件發生以后，的確比較長一段時間內，民間的捐贈力量起到了非常關鍵的應急作用。這其實是什么？是政府還沒能迅速進入應急狀態。但是，從法律本身角度來講，我們要看到，政府是要在突發事件應對中保障物資供應的。怎么保障呢？它要儲備、要組織調集、要生產、要運輸，甚至要征用。所以，我們先明確政府角色。
應急物流的價值
那么，應急物流的價值在哪里呢？
其實，大家會發現，這一次我們的應急物資儲備是不足的，我們可能從來沒有想到口罩、防護服之類的物資都會緊缺?，F在各地應急物資儲備大量的都是應對自然災害的，比如帳篷，比如礦泉水，或者方便面，等等；但是醫療物資的儲備是嚴重不足的。在應急物資儲備不足的情況下，應急物流是必不可缺的，必須快速響應需求、集中供給，才能保障突發事件發生之后所需應急物資的供應。
在新冠疫情響應中，應急物流一方面擔負著抗擊疫情的應急醫療物資的供給，另一方面還擔負著基本生活資料的供給。也就是說，不僅僅要考慮到防護醫療物資，還要考慮到涉及到整個生產、生活所需的物資。它們都是關系到國計民生的。
此外，應急物流不僅僅事關物資供給，還關乎人的鏈接。所以，我們探討說，希望能夠構建在政府主導之下，大眾參與的（應急物流體系），其中包括了市場的、社會的物流體系。如果說抗擊疫情是一場戰爭的話，那么應急物流事關成敗。就像軍隊打仗一樣，后勤保障對軍隊勝負的意義是決定性的。所以，主要方針應該是，居安思危，預防為主，平時演習，戰時不慌。
這個是整個應急物流的價值，它事關生命，事關我們能不能打贏這一場抗擊疫情的戰爭。
急物流的反思
那么，目前的應急物流出現了哪些問題，有什么表征呢？
首先，是應急物資儲備不足，嚴重依賴臨時組織生產和調集，也就是嚴重依賴運力。所以，今天我們為什么討論這個問題，就是我們發現在此次疫情應對中，物資運輸是個大問題、運力是個大問題。
其次，是應急物資倉儲不具備倉儲網絡體系，難以形成地域間的有效聯動。在這次疫情中，我們看到，大量物資都需要從很遠的地方運過去。
第三，是應急物流不暢，運力不足，供需之間缺乏有效直接對接。盡管我們說民間在這里有優勢，能及時回應，但實際上信息都是零散的，而且供需情況不斷地在變動之中。民間的這種對接是不是有效？從某種意義上來講，這也是我為什么覺得信息平臺建設是一個重要議題的原因。
還有一個表征是，民間捐贈物資沒有能夠被納入到國家的應急物資管理體系中，導致運輸、發放等環節受阻嚴重。這在以前的自然災害救助中也發生過。在這一次也發生了類似的情況，這是個突出問題。
原因在哪里呢？我認為，有這么幾個：
第一，是應急物流缺乏頂層設計。這跟什么有關系呢？跟整個應急管理體制的頂層設計尚在轉型時期有關。因為我們知道的，2018年機構改革，民政部救災救濟司分成兩個功能，其中，救災部分到哪里去了？納入到應急管理部去了。但是，應急管理部的三定方案中，其只負責自然災害和安全生產事故的應對，所以這次泉州建筑物倒塌，應急管理部反應很迅速，但是，在這次公共衛生事件應對中，整個都看不到它的身影，對吧？實際上，公共衛生事件發生之后，在政府的職能部門里面，到底哪個部門應該怎么管，是不是以后得重新去構造整個應急管理部的職能？這是可以反思的。
第二，是缺乏統一信息平臺，各平臺之間缺乏協同。盡管我們企業有企業的平臺，政府有政府的平臺，但它們之間缺乏協同。其中，政府有應急管理平臺，但它是缺乏應戰能力的，它做的僅僅是政府職能部門之間的鏈接，而缺乏與市場和社會之間的鏈接。
第三，我一直認為，經濟責任不明確也是一個重要的原因。也就是說，到底誰來負責應急物流的成本？經濟責任不明確，勢必導致政府、市場、社會，乃至軍隊之間缺乏清晰邊界，職責不明。那么在實踐中，就會出現誰付出多了就付出多了，也沒有事后的補償機制，導致鞭打快牛，會影響積極性。
第四，是需求信息不準確。因為疫情發展太迅猛了，需求動態性的特征非常明顯，物資緊缺又容易造成恐慌性囤貨，然后，應急物資保障也不平衡，甚至在各醫療機構之間都會出現不平衡。
最后，運力不足。這也是為什么我之前寫政策性倡導，寫政策性要報，寫文章到各個信息平臺去發布，甚至還跟朋友一塊要去發動公益項目，跟中華社會救助基金會跟傳化慈善基金會一起去關注卡車司機的原因所在。我還發現，在疫情應對的時候，各地在隔離等措施上是各自為政的，各部門也都是畫地為牢，它導致條塊分割之后，運力就受損了。
所以，在原因分析之后，我們發現，應急物流為什么會這么痛？其實還是跟機制和體制有關。
應急物流的未來
那么，應急物流的未來是怎么樣的？窺一斑而知全身。從應急物流之困，我們窺見的是什么？是整個應急機制之囧。也就是說，應急物流之困它是一個痛點，但是從中可以看出整個應急管理機制本身是需要作出反思的。
如果我們去構建應急物流體系，涉及的問題非常多。比如說，運力（涉及到運輸工具和司機）；交通線和道路（涉及到高速、省道和最后一公里）；倉儲問題（涉及到布局、與需求單位之間的關系問題等等）；供需有效動態對接（是不是可以通過物流云管理來進行管理；）通行證（涉及到政策）；資金（涉及到成本有誰來獨膽）；物資發放（還要靠人力，涉及到志愿者、社會工作者和工作人員）；等等。細節決定成敗，主導環節和要素都得落實明確方可構建好有效的應急物流體系。我們真的會發現，在應急物流中，我們調動的人力、物力、財力等等之多、之重。這真的是一個體系性的問題，而不是說一兩個問題打通之后，它整個環節之間就能夠暢通無阻的。
那理想的應急物流體系構建怎么辦呢？
首先要依賴體制機制之完善，還是要去做一些政策倡導，幫政府去梳理其中的痛點、體制上的缺陷有哪些，以及推動政府變更觀念，擴大格局，重視和納入市場和民間力量，而且要建立民間和政府的協同機制。這些都是需要變更觀念的。在確保應急物資保障方面，政府負有主要責任；這個沒有問題，但是政府要善用戰略合作伙伴的力量，包括市場和社會。
還有一個是善用科技的問題。我一直納悶，阿里巴巴和京東，這些都是很大的物流平臺，實際上，這么多中國人每次在“雙十一”或者其他一些購物節里面，這么多需求都能夠精確對接，為什么這套體系、技術或者理念不能被套用或借用到應急管理體系領域里面去呢？這實際上還是科技力量應用到社會治理方面的問題。我們的科技力量在商業領域的運用是非?？焖俚?，但是在社會治理領域的運用，我覺得現在才剛剛開始。
應急物流的未來還需要大家進一步的討論。我最近也在看一些文獻，做一些實際調研，來惡補這方面的知識。我初步的發現是：應急物流管理其實是需要通過梳理整個應急管理體制本身的問題來完善的。
結語
當物資成為應急物資、戰略物資，應急物流就事關生命了。在這次疫情應對中，物流企業作為商業企業，表現優異，是其承擔企業社會責任的充分表現。但是，政府和社會不能對其予求予取，需要肯定和珍視這種付出，并且得意識到：政府和慈善組織在做應急物資供應的預算時，需要把運輸成本計入在內。尤其是慈善組織和公眾，應該加強這方面的認知：應急物資不會自己飛過去。
此外，需要打造一個應急物流體系，來溝通政府部門之間、政府與社會力量之間、政府與企業之間、企業與慈善組織之間、軍民之間的信息。這個其實是一個接下來可以做的事情。
將應急物流體系和能力建設納入應急管理日常培訓和訓練體系之中。我們不能每次都倉促上陣，吃過的虧不能一吃再吃。依然要強調居安思危，否則平時若太安逸了，到真的進入到戰時狀態中，就會非常困難，甚至會付出慘重代價（包括生命）。
最后，物流暢通才能供給暢通，才能人心安定，才能抗疫順利。所以，這次要感謝這么多的物流企業和從中承擔著物流工作的卡車司機、志愿者和所有付出心力的人。你們都是無名英雄。
（來源：“愛德傳一基金”微信公眾號）
網絡編輯：柔翡
