行政強制法：為何難產

這個法主要是限制和規范政府權力，而不是授予政府權力

    在中國立法史上，行政強制法將被打上一個“命運多舛”的標簽。
    10月24日，塵封近兩年的行政強制法草案再次在全國人大常委會上審議。按照立法法規定，如果擱置審議滿兩年，法律案將會成為廢案。
    一審之后沉寂將近兩年，學界始料未及。
    按照全國人大內務司法委員會委員應松年的預計，該草案在本屆人大出臺的可能性基本為零。如果應的預言準確，那將意味著，行政強制法從起草到出臺至少跨越了三屆人大。
    2006年1月，中國政法大學教授馬懷德曾信心十足地對媒體表示，該法有望在2006年上半年出臺?！霸S可法那么難2003年都能通過，強制法應該有這樣的機會吧？前兩部法律（記者注：行政處罰法和行政許可法）對于行政權力的約束難度可不亞于行政強制法?！?BR>    中國人民大學法學院教授楊建順仍記得2006年1月26日這天，他組織人員撰寫的建議寄往人大法工委。當時在他看來，2006年底出臺沒有問題。
    顯然漫長的現實考驗著這些行政法學者的耐心。

“老百姓說，我們還被強制得不夠嗎？”
    71歲的應松年參與了法案從起草到兩次審議的全過程。他連續擔任兩屆全國人大內務司法委員會委員，另一個鮮為人知的重要身份是“行政立法研究組”副組長。
    1999年3月，全國人大法工委正式啟動行政強制法的調研和起草工作。作為人大法工委領導下的“民間機構”，行政立法研究組與立法進程緊密聯系。二十多年間中國行政法律體系從幾乎空白到漸成體系，這群特殊的學者功不可沒。
    十五大之后，行政許可法、行政收費法、行政強制法都進入九屆人大的立法規劃，與已經通過的行政處罰法一起，被認為是規范政府行政行為的最重要四部法律。
    2003年行政許可法順利通過，盡管已經“加快制定”，行政強制法雖然1999年就有立法意愿，但也是2002年才形成征求意見稿，三年后終于第一次提交審議。
    應松年則將行政強制比喻成一把“雙刃劍”，“用得好可以提高行政效率，但用得不好會傷害老百姓?！痹诙徶?，他發言時就提到了在北京海淀區，因暴力抗法導致小販殺死城管隊長的慘劇。除此，因行政強制導致的典型沖突還有拆遷和征地。
    多數公眾對“強制”二字心生恐懼，也因而對這部法律產生本能抗拒。有學者認為公眾對此法的誤解也構成了此法停滯的原因之一?！袄习傩照f，我們還被強制得不夠嗎？”北京大學教授姜明安聽到了這樣的民間聲音。
    全國人大法工委副主任信春鷹曾解釋強制法的作用是治“亂”和治“軟”。一方面，“亂”設行政強制和“濫”用行政強制，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益；另一方面行政機關的強制手段不足，執法不力，對有些違法行為不能有效制止。
    這段表達極好地總結了“行政強制法”的“分裂與平衡”的法理特點，另一方面也暗含了此法的立法難度。
    2005年8月，信春鷹的這番表達曾被理解為強制法即要立法通過的信號。
    “后來我知道反對的力量還是很強，”應松年說，“有人主張應該給行政機關更多的設定權，讓他們直接去執行?！?/P>

誰會阻礙立法？
    顯然，從自身利益出發，行政機關更關注治“軟”，而公民更關注治“亂”。由于使用國家強制力，涉及公民的人身自由和財產等基本權利，行政強制法本身的敏感性和關注度遠遠超過前幾部行政法。
    有意見認為，值得立法的最大反對力量可能來自要被從此戴上“鐐銬”的行政機關。這一點在行政強制法草案討論階段有所體現。
    有些地方認為，問題的關鍵在于要通過制度設計來避免行政強制權的濫用而不是拒絕授權或者作過于嚴苛的規定來約束行政機關的手腳。
    農業部、新聞出版總署提出，如果檢查、調查和查詢必須有法律、行政法規的依據，可能會導致行政機關對大量違法行為無法查處，建議對法律依據適當放寬。
    姜明安并不認為這些意見會成為反對的主流。他對南方周末記者說，行政強制法直接規范的對象主要是區縣以下的基層行政執法部門，如公安、工商、稅務、城管、衛生、技監等，他們即使對這個法律有異議，不喜歡這個法律限制和約束他們的各種強制權力，他們也很難參與和影響該法的立法進程，更談不上阻止這個法律的出臺。
    那會否國家部委為給下級“保權”而阻撓立法？
    姜仍否定這種猜測。他認為，國務院的部委基本不會直接實施行政強制行為，他們不會對之有太強烈的反映?！爱斎?，這個法律取消了部委規章和地方政府規章對行政強制的設定權，他們可能會有些異議，有些不高興，但不會有人出來活動人大常委會，阻止法律出臺?！?BR>    姜明安以此前的行政許可法為例：行政許可法取消部委規章和地方政府規章對行政許可的設定權，一些部門和地方政府反映較強烈，但也沒有人給許可法出臺設置太大障礙，“只是在實際執行中有一些人進行消極抵制或規避行為?！?/P>

動力不足，爭議不斷
    姜明安在接受南方周末采訪時認為，行政法難產的原因其實并不隱諱。
    一個主要原因是立法動力不足?！耙驗檫@個法主要是限制和規范政府權力而不是授予政府權力，所以政府對這個法沒有很強烈的要求，他們盡管不阻止，但也不會積極推動，哪一個行政機關都不會去給人大施加影響，讓該法盡早出臺?！?BR>    姜非常理解老百姓特別是行政強制行為的相對人，自然希望這個立法盡早出來，但他們的聲音太小，而且分散，不足以對立法機關形成太大的影響和壓力。
    另外一個共識的原因是，包括人大代表和人大常委會委員，對該法涉及的有關法律問題爭議太大，各方面的觀點、意見、主張有較大分歧。而且對于行政強制行為的法律規范，各個國家的制度也很不一樣，沒有一個相對統一的行政強制法模式可以為我們直接移植，我們要搞一個中國特色的行政強制法，需要一個過程。
    姜明安認為目前主要有四大爭議拖著行政強制法的后腿。
    一是要不要立這個法，要不要現在就立這個法？
    二是行政強制由誰設定，是由全國人大以法律設定，還是可由行政機關以法規、規章設定和地方人大以地方性法規設定？
    就這一問題，應松年認為，由于涉及公民基本權利，強制權必須“高設”，由法律設定。而由于目前法律的覆蓋面不足，可適當授權給國務院行政法規、地方性法規。
    而與之針鋒相對的觀點，在一審后全國人大在全國范圍內征集的意見中體現更為明顯。有不少地方和部門提出“廣泛的授權勢在必行”，包括臨時性限制人身自由的強制措施、財產性的強制措施均可授權行政法規、地方性法規及政府規章制定。
    第三個爭議是，行政強制執行由誰實施，是一律由行政機關自行實施，還是一律只能申請法院執行，或者繼續現行制度，實行雙軌制？
    目前的強制執行體制是，以申請法院強制執行為主，行政機關自己執行為輔，但長期以來卻廣受詬病。姜明安說，一方面源于法院只是進行形式審查，甚至完全配合行政機關，“淪為行政機關的狗腿子”；最重要的是它還站在執行的第一線，“捅最后一刀”，嚴重損害審判機關的公正形象。
    對于這部破繭艱難的法律，一個經久不息的問題是：如何平衡行政權力與公民權利。一方面要給行政適當的權力，但又要限制它不要濫用。這就如同，給一個人鞭子，但同時又給他一副手銬。
    “永遠沒有平衡，我不愛聽這個詞兒。立法機關應該清楚哪些權力該給，哪些不該給?！毙姓⒎ㄑ芯拷M成員、中國政法大學教授朱維究說。
    馬懷德認為，對這部法律的爭議，尤其是行政機關本身的接受程度，影響了這部法律的出臺。一旦行政強制法出臺,大量的部門設定的權力將隨著文件一并清理，行政部門的思想和執法方式也都隨即改變，這將是個艱難的轉型過程。

■鏈接

行政強制法（草案）部分條款
　　■依照法律規定進入公民住宅采取行政強制措施的，出示縣級以上行政機關的行政強制措施決定書。
　　■查封、扣押的物品限于涉案財物，不得查封、扣押與違法行為無關的物品；除違禁物品外，在市容監管中行政機關不得扣押經營者經營的商品和工具；不得進入公民住宅扣押公民個人財產抵繳行政收費。
　　■行政機關不得采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政義務。
　　■加處罰款或者滯納金的數額不得超出金錢給付義務的數額。