深圳土地制度改革：用市場之力，讓土地動起來

2018年12月12日，深汕特別合作區小漠鎮。 （IC photo/圖）

一個月前，《中國科學院院刊》發表了一篇由民政部行政區劃調整評估特聘專家撰寫的文章，名為《“十四五”時期行政區劃設置思路與空間治理的探討》。專家提議，“支持深圳等四市升格為直轄市”。

隨著深圳特區40周年生日臨近，關于特區將收到“政策大禮包”的消息連綿不絕。大部分的傳聞都指向一個方向：深圳有望擴權擴容。

與其超越香港的龐大經濟總量相比，深圳的土地面積確實太小了。

1980年代初，深圳特區剛剛建立時，土地面積僅為327.5平方公里。到了2019年，《深圳統計年鑒2019》顯示，深圳轄區面積達到1997.47平方公里。在國內四大一線城市中，深圳土地面積最小，約為上海的1/3、廣州的1/4、北京的1/8。

隨著深圳經濟的高速發展，土地不足以及帶來的樓價高漲等問題越來越明顯。近年來，深圳曾嘗試通過深汕合作區這樣的“飛地”模式變相擴容，但仍屬杯水車薪。

2012年，深圳市領導曾前往北京大學做了一場介紹會，希望得到用地制度改革的指導。北京大學國家發展研究院教授周其仁就此組建了深圳土地改革研究項目組，對深圳進行了兩年多的實地調查。調研結果最后在2016年結集成書——《深圳新土改》。

“深圳迄今取得的非凡成就，來自觀念、制度和組織的創新，而不是靠幅員廣大、土地無限、資源富足。其中，廣納各地人才與土地市場化，是深圳成就的兩大支柱?！敝芷淙史Q。

回顧深圳特區40年來的發展，可以發現，不斷解決土地資源緊缺的難題，創新土地制度改革，貫穿著深圳的整個故事脈絡。

“原來土地還可以這樣拍賣？”

深圳對于土地制度的創新，早在經濟特區成立之前就有了苗頭。

1979年，時任深圳市房產管理局副局長的駱錦星接到一個任務，一年內建好超2萬平方米的240套房子，作為科級以上干部宿舍。當時要建成這些房子，至少需要200萬元，而深圳政府一年財政收入僅有3000萬元，最多能給到的資金支持為50萬元。剩下的資金缺口，只能由房管局自行解決。

駱錦星想到了通過租地獲得租金的方式籌得資金。但是新中國成立以來，土地一直實行公有制，即國家和農村集體所有制。按照憲法規定，“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉讓土地?！?/p>

“民間智庫”深圳創新發展研究院提供的資料顯示，在征得省委書記許可后，駱錦星選擇以補償貿易打“擦邊球”的方法與港商合作。

1980年1月，中國內地第一家房地產開發企業——深圳特區房地產公司應運而生，駱錦星擔任公司經理。他隨即接觸到了香港妙麗集團董事長劉天就，雙方很快達成協議，在深圳東湖公園附近劃出一片土地來，蓋一個東湖麗苑的樓盤。深圳出地，港商出錢蓋房，賣的錢深圳和妙麗集團以85∶15比例分成。彼時，距離經濟特區正式成立還有7個月的時間。

7個月后，深圳經濟特區成立，被允許“自己殺出一條血路來”的深圳將“補償貿易”改為“合作經營”模式，以征收土地使用費的形式正式出租土地，吸引更多香港開發商來深圳合作項目。

1981年11月，《深圳經濟特區土地管理暫行規定》正式頒布，規定“境內外用戶使用經濟特區土地的要交納土地使用費”，同時明確了土地使用費的計費標準，開創了新中國土地資源由無償使用轉向有償使用的先河。

1987年，駱錦星帶領的這家公司競得了中國土