中國鐵路如何醫治低效病?

編者按

最新數據是，國務院批復的鐵路投資額已經達到2萬億，但對于具體的投融資渠道和方式，國家財政、鐵道部、地方政府、銀行貸款、股市、債券、企業等社會資本的進入模式和治理結構等，都沒有明確說明。中國鐵路改革，該如何真正破題？

為緩解經濟減速困局，10月以來，中共中央政策研究室鄭新立、財政部原部長項懷誠等認為，有必要重啟積極財政政策，增加鐵路投資即為重點之一。

在目前宏觀經濟形勢下，加大鐵路投資力度是必要的，但如果沒有合理的制度安排，大規模鐵路投資不僅不會改善鐵路產業的經營績效，反會進一步惡化鐵路運輸企業財務狀況，加速鐵路改革臨界點的來臨。

鐵路的“低效病”

建設資金使用上缺乏成本意識，基層員工感覺不到市場競爭壓力的傳遞，組織管理效能出現逐級衰減。

德國人帕布斯·海恩提出過“海恩法則”：“事故背后有征兆，征兆背后有苗頭，苗頭后面有規律”。2003年鐵路產業加快建設速度，但依然存在一系列問題。

在投資成本控制上，由于缺乏制度約束，投資沒有真正的負責主體，各省市不顧實際情況紛紛要求建設高等級鐵路線路，大量邊設計、邊施工、邊修改的“三邊工程”紛紛上馬，投資浪費現象嚴重。

同時，因缺乏公共財政投入制度，經過五年多建設，鐵路建設背上沉重的財務負擔，2008年鐵路產業債務余額約5000億元，保守地看，已接近鐵路現金流斷裂的臨界點。

鐵路建設和經營管理、行政職能和企業職能的邊界尚未厘清，鐵路建設對鐵路安全、運輸經營、公司治理等形成了嚴重干擾。目前的鐵路管理體制下，基層員工感覺不到市場競爭壓力的傳遞，工作績效評價體系落后，加劇了鐵路產業制度變遷的迫切性。

各方面嚴重低效，恰是鐵路改革的前奏。這些問題，并不僅在鐵道部本身，單純指責鐵道部或鐵路運輸企業不僅于事無補，反而可能忽略更為重要的綜合運輸規劃體制、公共財政投入機制、政府監管體制等各種問題。

作為一種解決思路，國人都非常關注鐵路產業的分拆問題?？上?，鐵路產業分拆或組織邊界調整，一直就不是鐵路改革與發展的最核心問題，無法從根本上解決資源配置低效和績效不佳的痼疾。

大致來說，我國鐵路制度所急需的改革，集中體現在公共投資制度、獨立監管制度安排、現代企業制度安排三個方面。

建設“公共投資制度”

并不存在著所謂的 “國退民進”、“國進民退”問題，鐵路產業是典型的 “國進民進，國退民退”。

雖然國務院批復鐵路投資額達到了2萬億，但這一決定畢竟是框架性和導向性的，沒有對中央投資的路線圖、時間表和預算支出作出詳細規定，也沒有對既有鐵路建設體制和運營體制作任何改革的要求。

除非中央政府無償支付鐵路建設項目50%以上資本金，既有鐵路建設管理體制才可以長期維系。如果中央財政只是姿態性地表示支持鐵路發展，大部分鐵路 投資仍然有賴鐵道部去籌集，那么，目前每年從貨主那里收取的相對穩定的500億元左右的鐵路建