解析“七大行業”

許小年

　　國資委負責人近期答記者問時，明確了七大國家控股的行業，即軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航和航運。為什么選擇這七大行業？國資委的《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）給出了這樣幾個標準：“涉及國家安全的行業，重大基礎設施和重要礦產資源，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業”。

　　仔細分析不難發現，在國家安全、基礎設施、礦產資源、公共品、支柱產業和高新技術這六大選取標準中，僅公共品具有嚴格的經濟學定義，其他均帶有主觀任意性。下面首先來看一下軍工行業。

　　軍工

　　軍工既不屬于基礎設施和礦產資源，也不是支柱產業。雖然國防是公共服務，武器卻不是公共品。公共品和公共服務的定義是非排除性，即未交費者也可使用的產品和服務。國防為公共服務，因為即使沒交費，也不能將國民排除在保護的范圍之外，正如不能禁止未交費的市民使用城市里的街道一樣。非排除性決定了提供公共品和公共服務的廠商會面臨收入不足的問題，私人企業因此不愿介入，這時需要政府進行干預，以保證公共品和公共服務的充分供應。從這個角度看問題，國防應由政府負責，武器則是經濟學意義上的私人品，具有可排除性，完全可以由市場配置資源，在民間進行生產。

　　軍工顯然符合“涉及國家安全”這條標準，但《指導意見》沒有說明，為什么國有資本必須絕對控股軍工，才能保證國家安全。世界上大多數的軍工產品都是私人企業生產的，未曾聽說因此而危及了國家安全。如果為了保密，政府可以通過立法和監管，制定規則，要求民間企業嚴格執行，并可派人到現場檢查和監督。國家安全的關鍵是軍隊的裝備計劃、預算以及尖端武器的研發，而不是常規常用武器的生產，如果戰機和軍艦從外國進口，也就是購買外國企業生產的武器，尚不致影響國家安全，為什么不能從本國民間企業購買，而非要國家資本控制生產呢？

　　世界上大多數的軍事強國采取了民間生產和政府招標的體制，政府以科研和武器采購招標的方式，指導民間企業的開發與生產活動。這個體制的另一優勢是在軍工品的供應中引入競爭機制，通過競爭降低國防成本，激發企業的創新沖動，保持國家在軍事技術上的領先。

　　電網和電力

　　電網的確是重大基礎設施，但《指導意見》沒有解釋為什么政府應該絕對控股基礎設施。盡管在實踐中，政府比較多地介入基礎設施的建設，然而這并不意味著基礎設施具有政府專營的天然屬性，政府的作用主要是克服“自然壟斷”和“外部效應”引起的“市場失效”，或者因為政府經營基礎設施的效率比民間企業更高。

　　像電網這樣由技術因素形成的壟斷稱為自然壟斷，如果私人廠商經營，廠商會利用其壟斷地位，提高價格，犧牲消費者的利益，賺取超額壟斷利潤。為了維護公眾利益，政府應該有所作為，但政府專營并非惟一的對策。政府可以通過立法或者監管，降低價格，僅在監管解決不了電網收費過高的問題，或者監管成本過高時，才考慮政府專營。如果政府專營的成本也比較高，放任自由反倒有可能是最佳政策。這里公共政策設計的一般方法是成本－效益分析，對不同的方案進行比較，從中篩選出凈效益最大的，不存在自然壟斷和政府絕對控股之間的必然聯系。

　　即便電網屬于自然壟斷，電力供應卻與自然壟斷毫無關系，不知為何也進入政府絕對控股之列。電力也不是公共品，因為供電公司可以很容易地發現未繳電費的用戶，及時停止供電，將他們排除在外。電力也不是基礎設施，電力是競爭性行業生產的私人品?；蛟S電力以支柱產業的身份入選七大行業，但支柱產業的定義又是什么？占全國人口一半以上的農業是不是支柱產業？占GDP40％左右的服務業是不是支柱產業？如果都是，那什么是非支柱產業？沒有明確的定義，就無法對產業的性質和政府的作用進行科學和客觀的分析。

　　退一步講，就算電力是含義模糊的支柱產業，政府絕對控股支柱產業的經濟學原理又是什么？因為政府能夠比民間企業更好地發展支柱產業？還是在支柱產業中政府能夠以更低的成本滿足社會的多樣化需求？

　　石油石化

　　石油符合《指導意見》中的“重要礦產資源”一條，問題在于為什么礦產資源一定要由政府控股經營。我國憲法規定，“礦藏屬于國家所有，即全民所有”，這并不意味著礦藏必須由國家開采。所有權和經營權可以分離，礦產資源的國家所有和民間開采并不矛盾。假若政府專營是出于國家安全的考慮，和上述關于軍工行業的討論相類似，如果每年我國原油消耗的一半從外國進口是可以接受的，為什么不能從國內民間石油公司購買，而非要政府控股開采呢？

　　至于石化行業，除了沒有定義的“支柱產業”外，不符合《指導意見》中的任何一個標準。

　　電信

　　通訊的物理網絡屬于基礎設施，而電信服務既不是基礎設施，也不是公共服務。對于涉及國家安全的通訊網絡和服務，可考慮另建專門系統，以滿足保密和可靠性等方面的特殊要求。

　　煤炭

　　盡管煤炭是重要礦產資源，國家所有和民間開采完全可以并存，道理與上面對石油的分析相同，不再重復。

　　民航

　　機場是基礎設施，民航客貨運輸既不是基礎設施，也不是公共服務。要想找到國家絕對控股航空公司的理由，似乎仍要依賴沒有定義的“支柱產業”說。

　　政府建設和經營基礎設施的另一常見理由是“外部效應”，機場、公路、橋梁等公共工程不僅為使用這些設施的人帶來了便利，而且促進了設施所在地例如機場附近和公路兩側的經濟發展，也就是產生了“外部效應”。由于投建基礎設施的公司只能從設施的使用者如進入高速公路的車輛那里收取費用，而無法從“外部效應”上獲得收入，民間企業的投資積極性不高，基礎設施的供給因此低于社會最優水平?！巴獠啃钡拇嬖谑够A設施帶有公共品的性質，構成政府干預的理論基礎。

　　然而政府介入公共品供應并不意味著政府自己去建設和經營基礎設施。政府應主持基礎設施的規劃，制定預算，通過競爭招標，將公共工程承包給民間公司。實際上，我國目前已廣泛采用了這樣的方法，并取得了較好的效果，沒有必要再強調和堅持國家在基礎設施領域中的絕對控股。

　　至于“外部效應”這一說法本身，諾貝爾經濟學獎得主科斯指出，在交易成本等于零的情況下，只要產權得到明確界定，市場可以將“外部效應”百分之百地內部化，或者說“外部效應”的概念實際上是沒有意義的。的確，正如在我國一些地區所觀察到的，機場、公路等基礎設施的“外部效應”已反映在機場附近和公路沿線的高地價與高房價上，已在市場上得到了有效的配置，無需政府的干預，政府的職能僅為界定和保護產權。當然，現實世界中交易成本不會等于零，在這種情況下，僅當政府干預的成本小于民間交易成本時，政府干預才是可取的，不存在市場失效則政府一定有效的邏輯。

　　航運

　　港口、碼頭、航道是基礎設施，分析方法與機場、公路相同，這里也不再重復，而內河與遠洋運輸根本就不是基礎設施。

　　就經濟而言，政府的作用是補充市場的不足，也就是僅在市場失效的時候，政府才有理由進行干預，政府職能的范圍因此由市場失效的范圍決定，政府干預的力度由市場失效的程度決定。界定政府職能的依據不是行業的名稱，也不是行業的技術屬性，更不是籠統的“國民經濟命脈”或者“支柱產業”，而是產品和服務的經濟特征。迄今已知關于市場失效的理論有自然壟斷、公共品、外部效應和信息不對稱等，政府的作用就在于減少市場失效所造成的社會福利損失。

　　無論哪一類市場失效，政府的角色都是為社會排憂解難，而不是與民爭利。自然壟斷行業價格過高，政府可以監管或者自己經營，目的都是降低價格，保護公眾的利益，而不是最大化國有企業的利潤，為此政府需要提供財政補貼，或者自己承擔虧損。公共品的情況相類似，由于非排除性，預期收入不足，私人企業生產公共品的意愿低下，政府經營不賺錢的公共品供應，目的也是提升社會福利。外部效應的實質是從事某項經濟活動的私人收益小于社會收益，要想達到該項活動的社會最優水平，商業虧損難以避免，只能由政府來承擔。由此可見，在市場經濟中，凡政府經營的都應該是微利或虧損的，凡賺錢的都應該交給市場，國有資產的經營目標不能也不應該是保值增值，而是實現政府的社會目標，國有資產保值增值和政府職能之間存在著根本性的沖突。

　　政府控制行業的實際情況如何？利用2005年A股和部分H股上市公司的數據，計算七大行業以及與之相關產業的毛利率，我們可以看到，除了發電、石油加工和航空，其他行業毛利率均顯著高于一般認為是暴利的房地產開發業，后者2005年的毛利率為35.3％。數據說明，政府要么進入了不該進入的市場仍然有效的行業，要么資產增值的沖動已超越了克服市場失效的原有目標。

　　最后值得一提的是，既然涉及國家資產即全民資產，重大的政策就應先提交資產的所有者審議，在全國人大上經資產所有者的代表討論通過，而不是資產的管理者自行決定。（作者為中歐國際工商學院教授。此文為作者意見陳述，不代表本報立場。）