深圳公民的“公共預算之旅”

一位資產管理公司的CEO、兩位財務分析人員，懷著“天真”的理想，從2006年起，在深圳開始了“不務正業”的公共預算之旅。他們向十幾個中央部委、十幾個地方政府提出了查看預算案的申請。一次次的失望之后，今年5月27日，他們終于看到了深圳市政府的2008年度部門預算草案；10月27日，衛生部向他們公布了一份接近完備的本級部門預算。在新中國的歷史上，這兩次回應都是第一次

5月27日，吳君亮（左）與李德濤在深圳市財政局　吳君亮供圖

“這是最后的印本，是送市人大通過的，不外借，也不準復印，你們只能看。”

5月27日下午，在深圳市財政局閱覽室，工作人員將一本粉色封面的厚書遞給吳君亮、李德濤和萬宇涵。

這是一本16開、厚約300頁的大書，封面上一行銀字：深圳市本級2008年部門預算（草案）。

三個人不動聲色，內心滿是欣喜，但馬上喜去憂來：這么厚一本書，只憑記憶，哪里記得過來！

“可以拍照嗎？”為首的吳君亮問道。

工作人員遲疑了片刻，“可以拍照，沒有講不許拍照。”

吳一陣狂喜，隨即取出數碼相機將這本預算案從封面到封底，一頁不漏地拍了下來。

“深圳成了中華人民共和國歷史上的第一個向普通公民公開政府預算的城市，到目前為止，這也是惟一的一次。”

10月18日，接受南方周末記者采訪的吳君亮回憶起五個月前的場景，仍然激動不已。

他沒法不激動。除了深圳市和市轄的幾個區之外，他還曾向十多個中央部委和十幾個大城市提出過查閱政府預算的申請，為了看到這些標明納稅人稅款去處的預算案，他等了將近兩年。

對這些旨在推動中國公共預算改革的志愿者而言，雖然僅有一次目睹預算“真容”的體驗，但有了這幾百張照片，就有了原始的資料，就有了研究的基礎。

公共預算水準=社會文明程度
48歲的吳君亮是深圳君亮資產管理公司的CEO。1980年代赴美留學，拿到了休斯敦大學政府管理學碩士。此后，在美國一呆就是近20年。

20世紀初，美國經歷了一場由民間研究機構推動的轟轟烈烈的公共預算改革，那場運動不僅重塑了美國政府，而且深刻改變了政府和社會民眾的關系。“向納稅人負責”從此成為每一屆政府不可逾越的信條。

這段歷史讓吳君亮堅信，公共預算改革是政府跟公民共同參與的進程，而一個社會公共預算的水準，不僅可以衡量它的進步程度，也可以衡量它的人文覺醒程度。

身在美國的吳君亮一直密切關注著國內于1998年啟動的公共財政改革，后來，由于自己公司的投資顧問業務與中國聯系越來越多，同時為了近距離地觀察中國的預算改革，2005年底，他干脆把公司搬到了深圳。

2006年，吳君亮出資創辦公益性的“中國預算網”（http://www.budgetofchina.com/）。網站聲明中寫道：“只要大家一起努力，我們相信，在我國建立起一個公開透明的、科學進步的公共預算制度，將為期不遠。”

老板的理想主義也感染了公司里的年輕人。26歲的李德濤是土生土長的深圳本地人，兩年前在法國拿到碩士學位，當時，君亮資產管理公司吸引他的地方只是可以從事所學的財務分析專業。加入老板的公共預算研究團隊之后，他發現自己變了。

“以前我從來不關心社會事務，現在我知道，我們需要關心自己的城市。”

在澳大利亞拿到碩士學位的萬宇涵是研究團隊的另一個“海龜80后”，這一老二少，構成了君亮公司志愿者們的核心。

吳君亮給自己的研究團隊開出了條件：除了本職工作之外，每位志愿者每天可以花兩個小時工作時間在公共預算研究上，必要的開支和差旅費也由吳本人“贊助”。

那些沒有加入研究團隊的公司員工，態度也逐漸由反對轉為理解。“開始我覺得老吳有些不務正業，畢竟我們是公司，以盈利為目的。”君亮公司投資總監陳先生對南方周末記者說。后來，他轉變了態度，“咱不講什么理想主義，但畢竟腦子還沒完全壞死。”

就是要看到預算
但是，想看預算不容易，往往是志愿者們千言萬語，政府職能部門兩個字就擋了回來——保密。

就在大家的信心幾乎耗盡的時候，2007年4月，國務院發布《政府信息公開條例》（以下簡稱 《條例》），其中明確規定：各級政府的預算和決算報告是需要主動公開的“重點政府信息”，必須向公眾開放并提供便利的查閱條件。

猶如枯木逢春，志愿者們開始耐心地等待。2008年5月1日，《條例》正式實施，他們立即沖出了“起跑線”。

按照網上查到的政府部門聯系方式，吳君亮團隊發出一份份申請電郵、傳真或信函。申請的開頭一般是這樣的：某某部門，我們是一群公共預算觀察志愿者，現根據5月1日正式實施的《政府信息公開條例》，特向貴單位申請公開2008年度部門預算……

在申請的結尾處，他們還會附上各自的身份證復印件，鄭重其事地向對方證明自己的“公民身份”。

他們向財政部、衛生部、發改委、教育部、科技部、農業部、國家統計局、人民銀行等十多個部委，以及上海、北京、廣州、重慶、成都、等十幾個城市發出了申請，除了證監會之外，基本都有回復。

但這些最初的回復無一例外地拒絕了申請，有的說公共預算屬于機密，有的則說預算內容跟他們無關。

有備而來的申請者們并沒有停止行動，他們繼續向各個部門發出第二次、第三次、第四次申請。部門不回復就發給該部門首長。工作團隊在每一個程序和細節上都要求做到完整、標準和透明。對每一個部門的申請，都設立一個文檔，詳細記錄過程和相互往來，包括每次電話交流，都會整理成通話紀要，許多時候還要傳給對方確認。他們希望以最符合法定程序的、最經得起檢驗的方式，推開這扇沉重的“預算門”。

循規依法又鍥而不舍的申請之后，事情開始變得有趣起來。某些部門開始主動打電話來跟他們溝通，表示“這是件好事，但我們還沒得到授權”；有的自知保密理由無法成立，但傳來一堆沒有分類和說明的數據，表示這就是本部門預算；還有的在幾個往來之后，不理不睬，當作沒這回事了。

“我能夠理解他們的猶豫。”吳君亮操著四川口音的普通話對南方周末記者說，“這個過程會很曲折，但我們是業余研究，也不圖什么，可以慢慢來。我們有足夠的耐心。”

5月26日，志愿者的努力迎來了第一次回報。經過10天的聯系和溝通，深圳市財政局批準了他們“看預算”的申請。

5月27日下午，吳君亮、李德濤、萬宇涵終于看到了那本粉色封面、銀色標題的厚書——《深圳市本級2008年部門預算（草案）》。

在向深圳市政府申請預算公開的同時，他們也分別向福田區、龍崗區、南山區和羅湖區政府提出了同樣的申請。開始時各區財政部門只是推托自己沒有公開預算的權力，要向區長和書記請示。

當他們獲得市級部門預算資料，再度與區政府溝通時，對方的回答更加客氣委婉了：“既然市級預算都公開了，我們應該也可以吧，我再替你們申請一下。”

然而還未等到申請回復，他們就接到了市財政局工作人員語帶怨怒的電話：“我們給你們看了預算，怎么能拿報告照片去要挾區政府呢？”“要挾政府？”志愿者們顯得莫名其妙，“要挾他們做一件法律規定早就該做的事嗎？”

在志愿者們申請公開預算的過程中，類似的誤會每隔幾天就要上演一次。一位在電話中表示理解和贊同他們行為的政府工作人員，無意中說出了某些人的疑慮：“你們跟政府對著干，是沒有結果的。”

value for money：“這個詞值1000億”
在獲得第一份完整的市級部門預算報告后，急不可待的分析師們轉眼便將照片中的數據“大卸八塊”，分門別類地整理，做成了標準的財務數據庫。

在經過初步分析后，他們羅列了數十條值得關注的數據現象，打算作為一個個專題進行深入分析。然而此時身為“局外人”的志愿者們遇見了一個棘手的難題：在這份涉及103個部門、5萬多名人員編制的預算中，對每個部門的職責和工作目標卻缺乏最基本的陳述，比如這個部門是干什么的，每年的工作任務包括哪些等等。

“這就好像買東西不知道商品是什么，怎么能知道錢花得合不合理？”吳君亮表示，他并不懷疑政府內部有人知道這些“商品”的內容，但他認為，政府預算這個“賬本”既然要公開，就應該讓普通公眾和納稅人能夠看懂，畢竟通過納稅購買政府公共服務的，是普通納稅人，而不是政府部門本身。

在吳君亮看來，“看不懂預算”的背后，其實隱含著各政府部門在多大程度上愿意向社會公眾出讓預算監督權的問題，“讓你看得見，但是看不懂，也談不上參與監督”。

普通人看得懂的預算是怎么樣的？吳君亮指著自己辦公桌上一堆厚厚的復印資料說，就像這份香港特區政府的預算報告一樣，“我剛看到這份預算報告時，第一個念頭就是應該在內地出版，讓更多人理解什么叫看得懂的政府預算。”

在這份長達上千頁的報告中，對每個部門的預算描述之細，到了令人嘆為觀止的程度。比如特區審計署的工作預算，在報告中被細列為數十個需按期向政府提交的報告，然后評估每個報告所需的工時，以此推算出審計署年度工作所需的預算開支。各部門對其職責非常具體，并有量化指標，許多工作都詳盡到明白陳述需要多少個人工小時來完成。

這也是香港政府預算編制的核心理念：衡工量值（value for money）——這個在西方社會源遠流長的財政理念，國內大多用“行政效率”或“績效”來陳述。但在吳看來，香港的這個翻譯更加“精確和美妙”。“績效或效率是要事后才能評估的。”吳君亮表示，“衡工量值”則是一個典型的預算概念，也含有購買的概念，“在政府部門花錢之前和花錢之后，都能讓公眾直觀地感受到投入和結果之間的關系”。

更為重要的是，衡工量值標準的引入，使得公眾對政府工作績效有了一個更加直觀的評估尺度，各政府部門的預算重點在是否最合理和有效地使用公共資源上，也將因此而面臨更加廣泛而直接的監督。“如果衡工量值這個標準能夠在內地推廣，全國每年至少能節省1000億行政經費。”吳君亮一臉認真地向南方周末記者說。

令人期待的“領跑者”
據吳君亮團隊的初步估算，2008年深圳市本級預算中，內容重疊的項目支出，加上公車使用費等公共開銷，占到了160億元部門總預算的三到四成，按照衡工量值的標準，這些支出可以砍掉大半。

“人大預算委員們關注的政府投資項目當然很重要，但從公民參與的角度，其實我們更關注部門預算。”吳君亮向南方周末解釋道，這首先因為部門預算具有常規性，“某個部門今年亂花的錢，明年還會繼續亂花。”而作為外部觀察者，志愿者們對這種規律性支出的分析，往往能夠起到“堵小洞、省大錢”的效果。而且，人大預算委僅有十來位委員，又不是專職，每年只能在103個預算部門中，抽審兩個部門，一圈下來，需要50年，監督力度顯然不夠。

在吳君亮看來，政府投資項目背后往往是利益集團的博弈，所有的利益相關方都會盡力爭取對自己有利的條件；而部門預算除了政府部門這個預算主體之外，缺乏與之相對應的利益關注者，因此更需要公眾關注。“政府修一條地鐵會有很多地區和部門去爭取自身利益，然后平衡出一個相對合理的局面，至少在理論上是如此；但政府部門增加開支，其他機構卻不一定會有人感覺自己遭受了直接損失。”

而更加重要的是，在對部門預算的研究與監督過程中，志愿者們能夠真實地感受到自己作為公民，參與推動社會進步的自豪與驕傲。

在他們一次次的申請下，越來越多的中央部委機構開始給出正面回應，表示一旦部門內部的信息公開細則制定完畢，就會及時向研究小組公開本部門的預算詳情。

“我們在內部有個打分機制，跟每一個部門溝通后都會按反饋情況打一個分數。”吳君亮笑著向南方周末記者表示，評分最高的機構有可能成為中央部門中最早公開部門預算的“領跑者”。

在他們的計分表上，環保部、民政部、科技部等幾個領先部委的分數一直此起彼伏，“比田徑賽還讓人期待”。

10月29日早上，身在美國的吳君亮轉發給南方周末記者一份郵件：衛生部在10月27日向他們公布了一份接近完備的衛生部本級部門預算，極有希望成為中央部委中最早向志愿者們公開部門預算的“領跑者”，這讓他們始料未及。早先，在經過三次申請被拒之后，第四次申請時，志愿者們將申請書的抬頭改成了衛生部的部長。

“看來陳部長還是開明的。”吳在郵件中寫道。

◆鏈接：2008年深圳市級部門預算關鍵詞
◇預算包括103個部門、部 門 總 編 制 及 雇 員51587人。
◇人員經費55.36億元，人均10.73萬元一年。
◇公用支出經費24.76億元 （含車輛運行費14億元左右），人均4.8萬元。
◇補助 （含離退休費）經費6.83億元，人均1.32萬元。
◇一次性支出7.86億元（其中很大一部分用于購車），人均1.52萬元。
◇以上各項預算支出總計為167.88億元，再加上預算準備金和其他經費預算，總計為169.39億元，人均32.84萬元。
◇項目總數750個，預算總費用730.06億元，人均14.16萬元。