深圳：領先了，但還得加油！

深圳市人大預算委的監督模式，已經突破了預算法側重程序審查的形式，開始呈現出實質審查的內涵。然而正是在實質審查的層面上，面對著高達數百億的支出、數以千計投資項目的預算委員們，依然有著強烈的無力感

公共財政改革的超前者
深圳市社科院研究員魏甫華至今仍然記得，十多年前自己第一次從內地來到深圳時，在火車站門前看到一幅巨大的標語牌，上面寫著“有了您的納稅，才有深圳的輝煌”。“它讓我一下便感覺到這個城市的與眾不同。”11月1日，魏甫華向南方周末記者回憶道。

經濟的高速發展和獨特的移民結構，使深圳社會的各個層面都體現出鮮明的公共參與色彩：從最早的住宅小區業主委員會到電臺聽眾對公共事件的評論，都讓人感覺到這個城市充滿活力的公民意識。

在公共預算制度的改革進程中，深圳也走在全國前列：中央決策層從1998年開始推動公共財政改革，此后10年中主要完成了以稅制改革為核心的收入層面改革，“財政支出的改革是滯后的”（前財長項懷誠語）。

而深圳則早在1995年就開始嘗試推動以預算改革為核心的“支出改革”，不但成立了全國最早的人大預算委員會，而且充分利用自身的地方立法權，將人大審議地方預算納入了法定職責。

在全國性的公共財政改革啟動后，深圳又率先將人大預算工委升格為擁有法定審議權和提案權的預算委員會，進一步強化了對政府預算的“人大監督模式”。

據深圳市人大預算委辦公室主任戴毅介紹，目前市人大預算委委員共14名，包括來自會計界、金融界、研究機構及審計部門等界別的財經專業人士，對政府預算結構都有著深入了解。其中更包括5名人大常委委員，使得預算委的審查意見能夠對常委決策發揮直接影響。

預算委委員劉魯魚博士則表示，與其他地方人大僅僅在“兩會”期間審議表決政府預算報告不同，深圳預算委更多的監督體現在閉會期間的“常態審查”，比如具體預算項目撥款以及大量預算調整項目的審查等等。

作為2002年深圳“行政三分制”改革試點方案的提出者，深圳大學管理系教授馬敬仁坦言，“未來政府行政改革的進程，全系于公共財政改革的成敗。”

還是得依賴“審計風暴”
曾任深圳市注冊會計師協會會長的鄭學定，是人大預算委中公認的“政府預算專家”：在擔任獨立會計師之前，他的職務是深圳市財政局會計處處長。

鄭學定表示，在預算委和人大的多年審查下，政府部門預算里的“人員經費和公用經費”基本做到了清晰化和標準化；但是部門預算的另一半資金“項目經費和專項基金”仍然審不清。

而這一點，也正是吳君亮等志愿研究者在第一次評讀深圳部門預算報告中便提出的疑問。

不僅是鄭學定和吳君亮，肖幼美面對政府預算案也感到茫然。

肖幼美是某財務公司的高級經濟師，公司的財務報表“晃一眼就能看出問題在哪里”，然而在第一次擔任人大代表審議預算報告時，她仍然感到無所適從，“作為一名新任人大代表，政府那么多部門，我連它們的職能都搞不清楚。”

在做了兩屆人大代表后，身為市人大預算審查小組副組長的她仍然覺得不容易提出“較深入的問題”，“因為預算都是以事定錢，你不知道事（權）在哪個具體部門，預算監督時就可能出現很大的誤會”。

鄭學定一語道破了“審不清”背后的實質：由于財政部門的總預算并非獨立制定，而是依賴于各部門提交部門預算的匯總，而各預算部門在“項目經費和專項資金”的預算制定中，通常是先申請經費，花了多少錢在來年的結算里再報告，實質上違背了預算監督的“事前審查原則”。

在這種預算程序下，真正能夠發揮監督作用的只能是“事后審查”，也就是政府審計。“現在做得比較好的是審計報告公開，深圳的預算審計報告在網上都可以查到。”鄭學定向南方周末記者說。

也正是在這一獨特的財政體制下，90年代末隨著公共財政改革啟動而刮起的“審計風暴”，成為中國政治變革中一個影響深遠的獨特現象。

預算委需要“否決權”
但在政府審計取得巨大成就的同時，一個尖銳的問題也被提了出來：這些低效或違規的投資項目，在立項時都是經過市委、市政府同意，其預算也由人大審議通過，但直到造成巨大損失后才被績效審計所揭露，這本身就說明了政府預算制定和人大預算審查的蒼白無力。

劉魯魚任職的綜合開發研究院（預算委員并非專職崗位）被外界視為深圳市政府的“腦庫”，加上身為多家上市公司獨立董事，他對政府預算并不陌生，在預算審查過程中，常會提出一些讓預算部門“出身冷汗”的尖銳質問。

而在歷經多年的改革與調整之后，深圳市人大預算委內部有著相當一批類似劉魯魚這樣“強悍”的預算委員。在他們中的一些人看來，吳君亮們的努力雖然值得鼓勵，但離理想中的效果還有著相當差距。

“我們現在關注的重點不是部門預算，而是政府投資項目。”項目預算的金額是部門預算的4倍多，恰恰是志愿者們沒有看到的。

劉魯魚強調，在政府投資項目的預算審查中，人大預算委應該有著實質的否決權和修訂權。“不能一次幾十個預算提上來，我們不管同不同意都提交到常委會上去。”

因為如此，當預算委員們面對著部門預算里“沒有項目的項目預算”時，也只能徒呼奈何。

沒有陽光的預算，就沒有陽光的政府
除了既有的法定程序，接受南方周末采訪的各路專家一致認為，推動公共預算改革，公眾參與必不可少。

馬敬仁說，在一個利益多元化的社會結構中，政府不可能比公眾更了解他們自己的需求變化。

“比如這幾年政府強調民生投資，但是現在醫院、學校建設中有高檔化貴族化的傾向，不能打著為老百姓辦事的招牌就不計成本，老百姓自己不見得贊成你這么搞。”

馬敬仁強調，首先要保證財政預算報告的精細化，只有足夠精細，大家才能看出問題并參與討論，這涉及到預算體制改造這一“龐大的系統工程”。

其次是要建立明確的制度，規定公民參與的權利、形式和程序。過去參與深圳行政體制改革給馬留下的深刻感受是，“如果不立法、不建制，最終就容易走形式。”而在公民參與的過程中，立法建制的意義更加特殊，“因為我們沒有別的辦法來約束公權。”

正因為如此，他對公共預算改革有著特殊的期待，認為它是建設服務型政府的基礎，“沒有陽光的預算，就沒有陽光的政府”。

肖幼美則認為，兩會期間既然能給人大代表人手一冊預算報告，為什么就不可以在網上向全體市民公開呢，“我們不就是市民的代表嗎？”

她認為這一點對人大代表來說同樣重要，因為在“信息不對稱”的情況下，光靠“看不明白”的預算報告是無法行使監督權的。

而對吳君亮這樣的公共預算志愿者們主動參與預算研究，她一方面很贊同，另一方面也有所擔心，“主要是看政府怎么對待這種事”。