31個省份如何化解地方債？

在全國兩會召開之前，省級地方“兩會”已經結束。近期，絕大多數省份都披露了地方政府工作報告和預算報告，透過這些報告可以管窺地方債化解情況。

據21世紀經濟報道記者梳理，有12個省份完成或者超額完成了2020年隱性債務化解任務。對于2021年的形勢，諸多省份認為，法定政府債務風險增加，隱性債務雖有化解，但部分區縣隱性債務化解壓力仍不小。

那么，2021年又將如何防范化解債務風險？

12個省份完成或超額完成任務

地方債主要包括法定政府債務及隱性債務。其中，法定政府債務是指政府負有償還責任的債務。根據天津市財政局界定，隱性債務指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。一些市場機構測算，隱性債務規模大約在40萬億左右。

隱性債務主要包括以下兩類：

一是地方國有企事業單位等替政府舉借，由政府提供擔?；蜇斦Y金支持償還的債務。

二是地方政府在設立政府投資基金、PPP、政府購買服務等過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務。

“隱性債務是相對顯性債務而言的，它不是一個法理概念，而是約定俗成的概念。地方政府發債公開了的就是顯性債務，未公開的就是隱性債務，所以隱性債務不是通過發債取得的，而是地方政府在限額之外融資取得的?！苯愕貐^某地市債務辦人士表示。

21世紀經濟報道記者了解到，2018年8月，監管部門已完成了對隱性債務的統計。對于隱性債務的處理，監管提出兩大方向：一方面堅決遏制增量，另一方面積極穩妥化解存量。諸多地方公布了隱性債務化解方案，大多要求在5-10年間將隱性債務化解完畢。

21世紀經濟報道記者梳理發現，浙江、四川、山西、甘肅4省份完成2020年隱性債務化解任務，寧夏、河北、內蒙古、江蘇、江西、廣西、河南、新疆8省份超額完成化債任務，其中河南、河北、寧夏連續3年超額完成化債任務。

一些省份披露了絕對化解規?；蛳鄬饬?。

寧夏稱：全區隱性債務總量較2018 年上報中央規模下降30%以上，連續3年超額完成化債任務。積極推進高風險地區有序退出，紅色高風險等級地區數量從7個下降到3個，全區債務風險總體可控。

據21世紀經濟報道記者梳理，一些地方披露已建立了地方政府隱性債務風險等級評定制度，對各地隱性債務和法定限額內政府債務的風險情況進行評估，并將債務風險等級由高到低分為紅、橙、黃、綠幾個分線預警等級。其中，紅色為債務風險最高的級別。

江蘇省稱：政府隱性債務大幅減少，全口徑債務率穩步下降；積極“平衡好財政、防范好風險”，隱性債務化解任務超額完成，高成本債務逐筆“削峰”，存量債務有序周轉接續。

去年上半年貨幣政策寬松，作為優質主體的城投公司、國企融資狀況明顯好轉。江蘇省內泰州、鹽城、常州相繼要求縣級市（區）下屬企業融資成本不得超過8%，并制定成本8%以上融資清退工作方案。

“成本8%以上融資主要是信托、租賃等非標融資。去年3-5月由于貨幣寬松預期，市場利率已明顯走低，隔夜利率一度低于1%，城投債發行利率也走低。地方可能寄望于通過該舉措降低融資成本，比如通過發債置換原有的非標、信貸融資?！睖夏橙绦旁u人士稱，“清退不等于強行、剛性地提前結束，要征求債權人的同意。具體的兌付和置換都將是企業行為，由企業自主協調?！?/p>

鹽城市去年12月披露，從去年4月份鹽城市國資委建立清退進度周報制度，因企施策，加大高成本融資清退力度，并將壓降任務完成情況納入企業年度經營業績考核內容。除個別市屬企業外，均已完成清退高成本融資任務。

“市屬企業新增融資平均票面成本較去年下降1.14個百分點，預計年節約財務費用超百億元?！丙}城稱。

化債舉措有哪些？

據21世紀經濟報道記者梳理，2020年各地化債舉措主要有安排財政資金償還，出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還，利用項目結轉資金、經營收入償還，合規轉化為企業經營性債務，通過借新還舊、展期方式償還等。

部分地方將置換作為重要的緩釋風險的方式。

天津市稱：壓實各部門各區屬事屬地責任，建立到期債務“月計劃、周銷號、日報告”制度，督促落實償債來源，及時發現和處置潛在風險。鼓勵融資平臺與金融機構協商，依法合規緩釋短期償債風險，債務期限普遍延長到2023年至2028年，有效緩解了償債壓力。

“隱性債務置換要按照市場化、法制化的原則進行，要求置換的隱性債務對應具體項目且具有現金流。此外，置換后并不改變隱性債務余額，只是還款期限拉長?！?前述江浙地區債務辦人士稱。

貴州省稱：綜合運用化債應急周轉金、紓困資金，以及到期債務展期重組等措施，幫助市縣堅決守住不發生區域性、系統性債務風險的底線。

據21世紀經濟報道記者了解，化債應急周轉金主要由省級政府協調國有企業、金融機構、社會資本共同設立，基金采取“過橋方式”提供貸款，重點用于轄區內融資平臺償還到期債務資金的周轉。這一定程度上可以緩釋融資平臺隱性債務風險。

值得注意的是，一些新的化債模式也在出現。如山西省稱，債務高風險縣區全部納入全國存量政府債務風險化解試點范圍；四川、青海提出，成功爭取建制縣隱性債務風險化解再融資債券額度。

寧夏披露，成功爭取永寧縣建制縣隱性債務風險化解全國試點，獲得風險化解再融資債券55億元，及時消除重大債務風險隱患。

中金公司固定收益部董事總經理陳健恒稱，2020年以來建制縣隱性債務試點范圍有所擴大，地方債置換隱性債務的試點資格也從建制縣擴展到了建制區。2020年12月以來發行的計劃外再融資債有一部分用于建制縣/區化解隱性債務。

2021年債務形勢怎么看？

自從2015年地方啟動發債以來，地方債務市場幾乎是平地起高樓，置換債和新增債齊飛，地方債整體規模從可以忽略不計到成為中國債券市場的第二大品種。這已經引起了財政系統內部廣泛的擔憂，尤其是專項債的規模連年飆升。財政部數據顯示，截至去年末，地方政府債務余額接近26萬億，地方政府債務率已逼近100%的警戒線。

青海省披露，截至2020年底該省地方政府法定債務余額2454.3億，債務率114%。

雖然地方政府債券中的大部分可以通過再融資債券繼續延期，但是其償還利息的壓力越來越大。2020年全年的債務付息支出已經達到9829億，同比增長高達16.4%。

財政部原部長樓繼偉在最近的一篇文章中稱：“十四五”時期，多數省市的債務可持續性堪憂，粗略計算，大約四分之一的省級財政50%以上的財政收入將用于債務的還本付息。

雖然市場關注的核心是隱性債務問題，但是不可忽視的是：地方政府債務的大幅擴張，其實已經嚴重影響到了地方財力對平臺的支持能力。多個省份的預算報告也提及了這一問題。

江西：政府法定債務逐漸進入償還高峰期，存量隱性債務化解難度加大，財政運行仍將處于“緊平衡”狀態。

甘肅：省級及部分市縣政府法定債務指標逼近警戒區間，舉債空間收緊，一些市縣償債壓力大。

山西：2020年財政緊平衡是在中央財政增加赤字和債務的短期支持下實現的，部分市縣在疫情面前財政困境再現，吃飯財政回歸，市縣不平衡程度進一步加劇。

吉林：在國家支持下財力雖然有所增加，但政策性、不可預見等支出增長剛性較強，收支矛盾十分突出；地方政府債務還本付息壓力加大，部分市縣專項債券資金支出進度緩慢；全省政府債務風險總體可控，但被國家風險預警的市縣有所增加。

天津：融資平臺債務規模仍然較大，部分區債務化解任務艱巨，隱性債務風險不容忽視。

內蒙古：一些旗縣（市、區）“三?！?、化債、消化暫付款等壓力疊加，部分基層財政運轉比較困難，全區特別是旗縣存量債務規模較大，政府債務風險不容忽視。

總體而言，法定政府債務風險增加，隱性債務雖有化解，但部分區縣隱性債務壓力仍不小。

關注虛假化債

相對應地，各地2021年對地方債的風險化解從兩個方向著手：對于法定政府債務，則是加強對專項債的監管。比如貴州提出，建立健全“制度、機制+平臺”的立體管理模式，強化專項債券全生命周期管理，提高專項債券使用效益，嚴防專項債券償付風險。

21世紀經濟報道此前報道，近期監管部門下發通知，要求通過完善信息化手段，對專項債項目實行穿透式監測，主要監測項目準備情況、項目建設情況、項目運營情況、項目專項收入情況。

對于表外的隱性債務，則是杜絕新增同時化解存量，化解方式大多與2020年相似。去年底的中央經濟工作會議提出“抓實化解地方政府隱性債務風險工作”后，諸多地方將其作為今年重點工作。

遼寧：抓實化解地方政府隱性債務風險，堅決遏制隱性債務增量，嚴禁虛假化債，不留后患。

湖南：督促指導市縣平臺公司加快市場化轉型，堅決杜絕數字游戲、虛假化債，對化債力度大、成效好的地區給予獎勵。

青海：堅決制止違規舉債及擔保行為，嚴禁虛假化債，嚴防處置風險的風險。

其原因可能在于，新一輪的隱性債務化解工作按照任務節奏圓滿完成，但是部分化解的隱性債務仍然是地方政府在兜底，隱性債務不僅沒有緩解，反而變得更加隱蔽和復雜。浙江省審計廳去年7月披露，2個縣有77.59億元債務未納入政府隱性債務管理。如平湖市為建設12個政府公益性項目舉借的43.74億元債務未納入政府隱性債務管理。此外，5個縣將融資平臺公司承擔的政府隱性債務225.41億元轉列為經營性債務依據不足。

21世紀經濟報道記者了解到，隱性債務轉化為企業經營性債務需滿足項目具備穩定的現金流等條件。如果條件不具備可能涉及虛假化債。

（來源：21世紀經濟報道）