總和生育率跌破警戒線，如何理性看待“三孩”政策？

近日，中央政治局會議定調的三孩生育政策，出現在公眾的視野中。伴隨著重磅的政策預告，“全面二孩”實行五年之后，中國的育齡夫婦們即將迎來“三孩時代”。

在“生不生老三”的全民熱議中，如何看待從“二孩”到“三孩”的轉變？如何理性看待關于“三孩”的呼吁和政策體系？“三孩時代”，中國的人口增長和空間分布走向哪里？

我們的判斷不同于當前討論中的某些觀點。

我們認為，三孩生育政策的出臺，并非“全面二孩”政策完成任務后接替而來的新政策；相反，當前依然存在相對充足的二孩生育需求，“三孩”的邏輯將催生二孩、三孩生育的“長尾”效應，為國家經濟社會的可持續發展提供新的人口紅利。而保障三孩政策中長期激勵的“長尾”，需要構建覆蓋都市圈常住人口的生育政策體系和家庭福利政策體系。

從“雙獨兩孩”到“三孩”

從經濟社會的實踐看，人口增長與經濟增長存在著奇妙的平衡。

上世紀60年代到90年代初的兩次人口出生潮，為改革開放后沿海地區的經濟增長奠定了數以億計的勞動力基礎；而上世紀八九十年代開始的計劃生育基本國策，又將人口規?？刂圃谶m度范圍內，使得物質資源不被稀釋，為經濟增長奠定了物質財富基礎。

可以說，上世紀八九十年代的獨生子女家庭，為中國的經濟社會發展做出巨大的犧牲和不可磨滅的貢獻，光榮而偉大。

從人口與經濟的互動關系看，中國改革開放的矚目成就，是沿海地區先行一步的優惠政策、全球制造業產業跨洲際轉移以及充足的人口紅利疊加的結果。

2012年前后，伴隨著改革開放積累的巨大財富，中國適齡勞動人口出現從過剩轉向短缺的“劉易斯拐點”，人口出生率呈現增長放緩的態勢。

事實上，這是人口演變客觀規律的體現。根據法國人口經濟學家蘭德里在20世紀初提出的“人口轉變理論”，隨著工業文明的推進，一個國家勢必從“高出生率、高死亡率”轉向“低出生率、低死亡率”的階段。國民收入水平提高，人們會愈發考慮生育的機會成本，有意識地限制生育從而維持較高的生活質量。

換句話說，人們腰包鼓起來之后，為了維持富足的生活，會更偏向于優生優育，而不是選擇多生育。

而中國當下的現實情況更為復雜。生育率放緩，除了對生活質量的重視，還有計劃生育遞延、晚婚產生的育齡婦女減少，以及影響生育決策的一系列經濟社會因素。

開始放緩的生育率，引發人們對勞動力短缺的擔憂。

2011年開始，在計劃生育基本國策的框架下，中國的生育政策呈現漸進式松動。從2011年的“雙獨二孩”到2013年的“單獨二孩”，到2015年覆蓋面更廣的“全面二孩”，再到眼下全民熱議的“三孩”，一步步的放開被評價為讓更多的適齡夫婦“為國生娃”。

這也從側面說明“生娃”之于經濟建設的重要性。

“二孩”政策的堆疊效應遠未結束

當前，圍繞著“三孩”的討論，至少有兩個謬誤需要澄清：

第一，不能用簡單的“數人頭”來評價生育政策的成效。

中國經濟過去三四十年的高速增長，相當程度上是規模龐大的勞動力“堆人頭”所致。但需要指出的是，中國經濟正在邁向高質量發展階段，過去從事簡單生產的勞動力已經不能滿足經濟增長的需求，智能制造和人工智能算法的興起也將較大幅度解放人的生產力，未來的勞動力更加需要注重質量而非數量。

這也與人口基本國策的要求一致——“控制人口數量”和“提高人口素質”并提，而后者往往為許多人所忽略。

第二，不能簡單地認為“三孩”是“全面二孩”政策效應的結束。

最新公布的“七普”數據顯示，2020年，中國育齡婦女總和生育率為1.3，處于較低水平，連續四年呈現下降趨勢。國際通常認為，持續性低于1.5是一個國家和地區進入“低生育率陷阱”的危險信號。2020年之前的四年，中國的前述數據均在1.5左右徘徊?！捌咂铡背尸F的結果，令不少人口經濟學家判斷，“二孩”政策的堆疊效應已經結束，中國新增人口即將進入比較嚴重的衰退階段。

在這里，我們需要特別指出，堆疊效應的結束應該是短期現象，中長期的情況可能并沒有這么悲觀，“二孩”指出的堆疊效應可能還有較長的“長尾”。站在2020年的節點看“二孩”，需要考慮兩個重要的影響因子：

——高齡產婦的生育緊迫需求。

從2011年的“雙獨二孩”到2015年的“全面二孩”，新增的1000多萬“二孩”當中，有相當一部分是以“70后”為主要群體的高齡產婦，生理上的“時不我待”使得她們的生育需求快速釋放，造成短期內的生育小高峰，這部分高齡產婦也不太可能承擔“生老三”的主力角色。

——疫情不確定性與年輕婦女生育彈性的疊加。

我們設定，基于職業規劃、生理優勢等方面的考慮，出生于上世紀八九十年代的育齡婦女具有較強的彈性。2020年新冠疫情的出現，使得年輕夫婦對職業和醫療資源供給有更多不確定性判斷，從而推遲了“要小孩”的計劃。育齡婦女總和生育率從2018年的1.495、2019年的1.486“跳減”到2020年的1.3，大概率與年輕夫婦生育計劃推遲相關。

綜上判斷，可預見的疫情結束后，“補漲”的年輕夫婦生育，以及“二孩”夫婦“轉化”的“三孩”生育，在未來五年將可能出現類似“全面二孩”時期的小高峰。

根據國際通行經驗，育齡夫婦多生育一個子女，將增加更多的邊際成本，“生老三”的需求弱于“生老二”，而“生老四”的需求更加弱于“生老三”。

以日本為例，無生育限制的日本“三孩”規模為“二孩”的一半左右。參考日本案例，考慮到高齡婦女和育齡婦女規模的減少，預判未來五年新增的“三孩”將可能在200萬到400萬之間，但可以預見的是存在“細水長流”的中長期激勵效應。

生育政策重塑城市經濟格局

新的三孩生育政策若能實現中長期激勵效應，意味著中國將有相當數量的新增人口。這將重塑中國城市經濟競爭力格局。

從最新公布的“七普”數據看，過去十年間，中國城鎮化進程正在發生兩種關鍵性變化：一是加速擴大的跨區域人口流動，給流入的大城市提供源源不斷的勞動力支撐；二是正在放緩的生育率以及伴隨的少子化和老齡化跡象，又讓不少城市陷入人口負擔加重的壓力。

兩股變量的纏斗和推拉，給中國人口變化和空間分布格局增添了許多不確定性。而緊隨“七普”后預告的三孩生育政策，被視為釋放鼓勵生育信息，又制造著新的變量。

在接下來的數年內，三股變量可預見的相互作用，將左右著中國人口增長和結構性變化的走向。樂觀預判，中國的區域經濟將進入梯度性的、新的人口機會窗口期，一批樞紐型的熱點城市將獲得新的人口紅利。

過去依靠規?；鲃尤丝诘难睾４蟪鞘?，將產生更優質的勞動力群體；而“強省會”戰略驅動下的內陸省份，以及沿海地區的副中心、次中心城市，將極有可能形成新的人口集聚和新的產業集群。

造就這一樂觀圖景，存在兩個重要前提：一是不同區域的產業集群提供持續性的就業機會和職業晉升空間；二是公共部門提供充足有效的公共服務尤其是生育支持措施。

前者是“看不見的手”，是市場配置資源，其啟示是生育政策要適配經濟轉型需求；后者是“看得見的手”，強調的是行之有效的生育政策，支持生育的配套措施和硬件措施，以及更加宏觀的生育政策與經濟、社會支持相銜接的機制體制。

從地方調研結果看，生育的經濟成本、嬰孩照護以及育齡婦女生育與職業發展的平衡問題，是阻礙生育決策的“三座大山”。

“三孩”政策公布之后，社交網絡年輕人熱議的“躺平”，某種程度上是經濟成本壓力的側面反映。

從公開信息看，一些地方政府正采取系列政策和舉措，試圖幫助育齡夫婦移走“三座大山”。

以上海市為例。早在“全面二孩”時期，上海就在加強產科、兒科醫療資源供給，推進嬰幼兒照護服務，在公共場所普及母嬰設施，建設生育友好型城市。

然而，如果將困難與解決方案一一對應，不難發現存在某種“錯配”，即仍有難題沒有對應的解決方案。

這也就是說，較小范圍的照護問題有對應的“解法”，但涉及更宏大的住房、教育費用等問題，很難說已經有系統的、行之有效的解決方案。

究其原因，由衛健部門、婦聯等牽頭組織的政策體系和相關福利舉措，其能級很難協調一座城市龐大的經濟社會政策體系。

這也從側面說明，地方政府的生育政策及其配套支持措施，需要更高層次的公共部門進行協調和設計。

我們一以貫之的觀點是，中國城鎮化正進入以體驗價值為導向的新階段。唯有滿足人們對美好生活的向往，才能成為興盛不衰的理想之城。

我們認為，在三孩生育政策框架下，中國城市的重中之重是將生育政策和家庭福利政策納入公共服務的基礎板塊，構建以都市圈為基本單元、以常住人口為主要對象的公共服務資源供給體系。而這恰恰是當前眾多城市需要補足的關鍵短板。

唯有如此，才能最大限度發揮三孩生育政策的激勵效應，才能對沖當前少子化和老齡化的人口負擔風險，才能更充分利用跨區域人口流動的規模效應，為中國經濟可持續增長提供新的人口紅利支撐。

（頭圖圖片/IC Photo）

寫在后面的話：

這是南方周末城市（區域）研究中心《理想之城》課題組“三孩”研究系列之一。

“三孩”政策如若奏效，將具體重塑城市經濟格局，以深圳、東莞為代表的沿海重點城市，以武漢、成都為代表的“強省會”城市，以湛江、濰坊為代表的沿海副中心城市，以及鶴崗、白銀等收縮型城市，將迎來什么樣的變局，請看本研究系列第二篇《“強省會”與沿海副中心城市的新人口紅利》；

最大限度地激發三孩生育政策的堆疊效應，讓市民“生得起、生得下、生得歡”，中國城市需要一種什么樣的政策設計，請看本研究系列第三篇《建設“福利家庭”都市圈》。

以上觀察文章將于近日陸續刊發，敬請期待。