31省份審計揭露地方債痼疾：挪用財政資金償債、專項債買理財、隱性債務數據不準確等

21世紀經濟報道記者 楊志錦 上海報道 截至9月7日，幾乎所有省、自治區、直轄市（下稱“省份”）的審計廳（局）都公布了《關于2020年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（下稱“審計報告”）。其中，諸多省份的報告都提及地方債問題。

地方債是一個籠統的概念，主要包括法定政府債務及隱性債務。其中，法定政府債務是指政府負有償還責任的債務，隱性債務指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。

截至2020年末，地方政府法定債務余額為25.7萬億。隱性債務規模尚未披露，但市場預計規模將遠大于法定政府債務余額。

據梳理，在隱性債務方面，審計指出了監測平臺數據不準確、隱性債務化解任務未完成、融資平臺負債率偏高等問題。此外，審計還指出部分地方違規挪用資金化解企業債務的問題。

法定政府債務方面，審計聚焦專項債使用中的問題，包括資金閑置，違規用于發工資、買理財等，收益難以覆蓋融資，使用不規范等。此外，審計指出，個別縣的償債壓力較大，還本付息資金超過當年可支配財力。

一、隱性債務審計問題 

問題一：隱性債務監測平臺數據不準確

河南：安陽等3個市本級和清豐等8個縣隱性債務監測平臺數據不精準，主要是在填報過程中交叉重復填報事項，錯誤錄入金額或未及時更新償還信息，涉及26筆、金額2.99億元。

山西：防范化解地方政府債務和隱性債務風險仍有短板。截至2020 年底，清徐、陽曲等3 個縣未將21個PPP 項目101.73 億元財政支出責任納入財政中長期規劃。

解讀：從2018年8月開始，地方需將債務數據如實錄入監測平臺，并每月更新。隱性債務主要包括以下兩類：一是地方國有企事業單位等替政府舉借，由政府提供擔?；蜇斦Y金支持償還的債務。二是地方政府在設立政府投資基金、PPP、政府購買服務等過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務。

換言之，隱性債務不止包括有息債務，也包括無息債務，規范的PPP項目不形成隱性債務，但違規運作的PPP項目將形成隱性債務。

問題二：隱性債務化解任務未完成

山西：臨縣、小店2個縣23.03 億元的當年政府隱性債務化解任務未完成。

解讀：在地方上報隱性債務數據后，需制定化解方案，化債時間最長為10年。

問題三：部分融資平臺負債率偏高

陜西：對5個市13個省級以上開發區（新區）25家融資平臺和金融類公司2020年度資產負債損益情況開展了專項審計調查。發現的主要問題是：部分公司資產負債率偏高；19家公司未按合同約定用途使用融資資金；1家公司對外投資形成損失風險0.98億元；7家公司60個項目未及時辦理竣工財務決算。

解讀：融資平臺的問題不僅僅是資產負債率高，還有資產收益率低。因此，其債務化解高度依賴于再融資、財政回款。

問題四：違規挪用資金化債

天津：某區挪用市財政專項資金3億元，用于化解企業債務。

青海：青海對省級政府基金審計調查發現，基金公司違規從事禁止項業務。1家基金公司以投資的方式給1家國有企業借款3億元，用于償還該企業到期的中期票據本息債務。

解讀：當前地方融資平臺、國企進入償債高峰期。為化解債務還本付息剛兌風險，地方通過多種渠道籌資，但一些財政資金的使用可能面臨合規風險。上述兩個案例可能只是冰山一角。

今年4月印發的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出，強化國有企事業單位監管，依法健全地方政府及其部門向企事業單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業債務形式增加隱性債務。如嚴格執行，國企、融資平臺的債券償付風險可能上升。

二、法定政府債務審計

問題一：個別縣還本付息資金超過當年可支配財力

甘肅：個別縣的償債壓力較大，還本付息資金超過當年可支配財力。

解讀：該語句前后文為，截至2020年底，全省政府債務余額為3933.3億元，嚴格控制在核定的政府債務限額之內。審計也發現，個別縣的償債壓力較大，還本付息資金超過當年可支配財力。因此，審計報告這一段的描述指向政府法定債務，如加上隱性債務，這些地方的償債壓力更大。

問題二：專項債項目收益率低

江蘇：部分專項債券項目實際收益小于預期收益，未達到資金平衡方案要求。審計抽查2019 年以來989 個項目發現，有147個項目2020 年實際收益小于資金平衡方案明確的預期收益，涉及債券資金346.12 億元。

湖北：組織對20個市縣2018至2020年專項債券資金管理使用情況進行了審計。4個項目實際收益率低、難以還本付息。

解讀：專項債必須用于有一定收益的公益性項目，收益需覆蓋融資。如收益率低，可能會產生風險。審計署的報告稱，至2020年底，55個地區專項債余額1.27萬億元中有413.21億元（占3.25%）未嚴格按用途使用，其中5個地區將204.67億元投向無收益或年收入不足本息支出的項目，償債能力堪憂。

問題三：違規用于支付工資、涉企補貼、差旅費、辦公經費及購買理財

山東：4市20縣將29.04億元債券資金出借給鄉鎮、企業等周轉使用，有的用于購買理財產品或其他項目建設等。

湖北：組織對20個市縣2018至2020年專項債券資金管理使用情況進行了審計。3個市縣將335.65萬元項目資金用于人員和辦公經費支出。

河南：鄭州等2個市本級和夏邑等3個縣將4.37億債券資金用于支付涉企財政補貼、棚戶區拆遷補償等于債券項目無關的支出，涉及14個項目。

廣東：有1個市的2個區將專項債券資金用于償還政府購買服務金、發放人員工資等支出，涉及金額5.41億元。

海南：5個市縣將436.86萬元債券資金用于建設單位管理費、薪資福利及差旅費等經常性支出。

解讀：預算法規定，舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。購買理財、發放工資等支出類型違反了這一規定。

問題四：債券資金使用不規范

湖北：12個市縣未按規定程序報省財政審批，將50個專項債項目資金35.76億元自行調整用于其他建設項目。

江蘇：少數市縣債券資金管理使用不規范。有2個市縣違規改變債券資金用途，用于其他項目支出，涉及資金1454.27 萬元。

貴州：15個縣違規將專項債券資金12.41億元用于非債券項目建設等。

重慶：在財政風險防控方面，部分區縣新增債券資金管理不到位，存在違規改變債券資金用途或使用不及時等問題。

解讀：《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94 號），明確賦予地方一定自主權，對因準備不足短期內難以建設實施的項目，允許省級政府及時按程序調整用途。

其原因在于，地方政府舉借債務由省級政府在國務院批準的限額內通過發行地方政府債券的方式進行，省級政府是地方政府債務舉借的法定主體，按照權責一致原則，地方政府專項債券項目用途調整也應由省級政府依法調整。如市縣未經批準調整債券資金用途則不合規。

問題五：專項債資金閑置

湖北：組織對20個市縣2018至2020年專項債券資金管理使用情況進行了審計。20個市縣三年共獲得新增專項債券資金499.23億元，已撥付使用427.44億元，實施土地儲備和基礎設施建設等項目394個，完成投資645.72億元。審計發現的問題主要有，專項債券資金申報和項目建設進度不匹配，44.38億元未及時使用，增加利息負擔1.66億元。其中：

8個市縣的20個土地收儲、棚戶區改造等專項債券項目沒有啟動，14.13億元資金長期閑置，最長達823天，閑置資金背負利息6896.55萬元；

4個市縣的17個專項債券項目資金19.81億元，資金到位一年后才開工建設，多背負利息6778.07萬元，增加了建設成本；

10個市縣18個專項債券項目獲取資金17.28億元，當年僅使用6.85億元，結轉10.43億元，當年未使用的資金背負利息2875.4萬元。 

江蘇：部分專項債券資金使用進度慢，影響資金效益發揮。一是部分債券資金結存在財政部門。截至2020 年底，有10 個市縣44.62 億元結存在當地財政部門1 年以上。

二是部分債券資金結存在項目單位。至2020 年底，省本級和29 個市縣因61 個項目未開工，導致當年債券資金結存73.42 億元；省本級和9 個市縣25 個項目以前年度債券資金結存19.23 億元。

三是項目建成后債券資金結余形成沉淀。2 個市本級19 個項目已完工結算，但有1.5 億元債券資金仍結余沉淀在項目單位。

河南：一是鄭州等3個市本級和上蔡等25個縣 84.82億元債券資金滯留國庫超過90天，涉及134個項目，滯留時間最長達448天。

二是18個市本級和鄢陵等122個縣349.48 億元債券資金滯留項目單位超過180天，涉及572個項目。其中， 由于項目前期準備工作不充分、項目審批手續辦理遲緩等原因， 駐馬店等3個市本級和鞏義等14個縣共28個政府債券建設項目長期未開工，18.16億元債券資金滯留在項目單位，滯留時間最長達455天。

甘肅：專項債券資金仍存在重發行輕管理的問題，由于部分項目進展緩慢，4個市和1個縣閑置專項債券資金7.94億元。

貴州：截至2021年4月底，13個項目20.40億元專項債券資金由于項目調整、推進緩慢等超過8個月未投入項目建設，占債券到位資金的94.53%。

安徽：因項目前期準備不充分、規劃調整等，截至審計日，6個市、2個縣尚有26個2020年新增專項債券資金項目支出進度低于50%，其中13個項目安排專項債券資金14.44億元，僅支出5338萬元，單項支出進度均低于10%。

北京：政府債券資金長期閑置問題仍然突出。截至2020年10月末，8個區有14個項目、109.12億元債券資金在主管部門或項目單位閑置一年以上，個別資金閑置超過3年。

廣東：組織對汕頭、河源、中山、陽江等4個市2020年度專項債券資金管理使用情況進行審計。有3個市因項目儲備質量不高、前期準備工作不充分等原因，導致閑置債券資金22.57億元，其中有1個市的2.72億元閑置時間超過2年。

山東：2020年7月至12月，對市縣政府專項債券管理使用情況進行了審計，共抽審單位771個、項目1277個，涉及資金1453.45億元。發現的主要問題：

一是部分項目進展緩慢或無法實施。15市67縣261個項目由于前期論證不充分、規劃設計和方案制定不合理等，未按期開工建設，有的項目進度較慢或者無法實施，304.21億元債券資金存在不同程度閑置問題。

二是部分項目資金撥付不及時。3市30縣未按規定時間撥付債券資金134.54億元。2市6縣13個項目未及時辦理竣工決算等，3.51億元資金閑置在項目單位。2市23縣56個項目未按合同約定進度支付工程款，造成28.32億元資金滯留。

上海：抽查發現，由于資金使用計劃與工程進度不匹配、項目不具備開工條件但當年仍發行了債券等原因，部分政府債券資金閑置在區級財政部門及項目單位，涉及項目201個、金額264.97億元。

山西：截至2021 年3 月底，省本級及分配堯都、文水等13 個市縣32 個項目18.53 億元的債券資金未使用;分配忻州、清徐等28 個市縣47 個項目32.54 億元的債券資金首次支出日期距離發行日期間隔3 個月以上。

海南：4個市縣債券資金10.17億元長期閑置，最長時間超過一年。

遼寧：部分政府債券資金使用效益不高，抽查2019年和2020年新增政府債券安排的45個項目，至2021年4月底，有3個項目還未開工，11個項目累計完成投資不足30%，涉及債券資金16.67億元。

廣西：部分專項債券項目建設進度緩慢。2個項目逾期1年未能開工建設，涉及專項債券資金9000萬元；1縣1799.39萬元專項債券資金閑置1年未使用。

四川：由于項目準備不充分或停止實施等原因，新增債券資金有62.63億元閑置超過1年。

解讀：近年來，專項債發行規模大幅擴張，但基建投資一直不溫不火，一個原因在于專項債資金閑置。從審計來看，諸多地方都關注到這一問題，有的地方專項債資金滯留時間甚至達到三年。

從專項債發行到推動基建投資，主要涉及兩大環節：一是債券資金從財政部門撥付到項目單位，二是項目單位支出到項目，形成實物工作量。目前看，兩個環節都可能出現問題，尤其是后一環節問題較大。其原因在于項目前期論證不充分、規劃設計和方案制定不合理。

（來源：21財經）