政策定調不能大拆大建，我們和權威專家聊了聊城市更新

編者按：

城市是讓生活更美好的存在，更新則讓一座城市擁有更“新”的未來。

建設一座城，大拆大建的方式要過時了。

“十四五”規劃提出實施“城市更新”行動以來，地方政府紛紛響應。上周，安徽城市更新行動文件，提出實施城鎮老舊小區改造等十大工程；廣州的征求意見稿出爐，明確在老城區嚴格控制大規模拆除，不大規模、成片集中拆除現狀建筑。

從大拆大建轉向更精細的城市更新，蘊含著哪些變化，將給城市和居民帶來什么？城市更新會成為房地產開發的游戲嗎？

帶著這些問題，南方周末城市（區域）研究中心近日專訪中國人民大學國家發展與戰略研究院城市更新研究中心主任秦虹。秦虹曾任住建部政策研究中心主任，深耕城市更新理論和實踐，著有《城市更新》、《城市更新的目標及關鍵路徑》等書籍。

她認為，城市更新并不只是一個行動，而是推動未來城市發展方式轉變的一個重大戰略舉措。

城市擴張遠快于人口增長

南方周末：我們注意到，“十四五”規劃綱要“全面提升城市品質”這一章節，第一句話是“加快轉變城市發展方式”，如何理解？

秦虹：這句話非常重要。我們可以思考一下，過去的城市發展方式是什么？今后要如何轉變？

過去幾十年來的城市發展方式，主要是以建成區向外擴張為主。和1981年相比，2018年中國的城鎮常住人口是4.1倍，城市建成區面積是7.89倍。城市化的擴張速度比人口增長速度快了近1倍。

什么叫建成區？建成區不是指城市規劃區，也不是指城市的行政管理區。建成區是城市建設統計年鑒上公布的，指建筑連接成片、基礎設施配套齊全的地區，可以說是完全的城市化地區。

新城區建設得轟轟烈烈，但城市內部人居環境質量不高、基礎設施老化、公共服務不足、應急功能不完善、產業與空間錯配、文化和自然環境破壞等問題開始突顯。

典型的表現是近幾年東部地區的城市由于土地面積的限制，擴張的速度放緩了。但是從統計數據上可以看到，中西部地區還有很多城市依然在保持原有的速度向外擴張，但人口卻是減少的。

南方周末：放眼未來，城市的發展應該靠什么？

秦虹：未來城市的發展要通過發展產業，如先進制造業、現代服務業，通過產業的提升和發展，通過現金流獲得稅收來支持城市的財政。

在中央關于“十四五”規劃和2035年遠景目標建議中，還有一句重要的話，就是“推動金融、房地產同實體經濟均衡發展”。

房地產是載體，是支撐城市運行發展的基礎建設，這個載體必須要與產業和人口的發展相適應。當基礎建設基本完成后，城市的發展就得依靠載體之上的產業稅收來維護城市的運行和高質量發展。

所以，從去年下半年開始，房地產市場調控除了堅持需求側管理之外，加大了對房地產融資的管理，對房地產企業負債率和銀行貸款流向房地產額度進行了嚴格控制，防止資金過多流向房地產，而要支持實體經濟。

發展方向改變，城市的規劃管理也要發生變化。過去的規劃管理都是針對新建建筑，全部都是適應房地產開發、土地招拍掛那套模式的；未來的規劃管理要從重視新建到重視存量更新。

例如，現有基于增量規劃的內容無法適應存量更新的需求，規劃的容積率指標無法實現改造項目的成本與收益的平衡，理想化的用地規劃布局與現有用地性質、土地用途、土地權屬混雜的現狀無法匹配，增加改造難度、影響土地利用合理性。

南方周末：在城市發展方向轉變的前提下，城市更新應當是怎樣的更新？

秦虹：以往的房地產開發主要是解決城市發展的增量需求問題，城市人口和產業增加需要空間落地，政府征地、賣地，房地產開發蓋房、賣房。而城市更新不僅解決城市發展中的增量需求問題，還要解決質量提升的問題。

住建部發布的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》就明確提出嚴格控制大規模拆除、嚴格控制大規模增建、嚴格控制大規模搬遷的要求，明確了未來城市更新減少拆除重建、走向有機更新的模式。

城市更新的主要任務是提升優化公共服務，改善人居環境，騰挪空間承載力，美化城市景觀，提高商業能級，提升城市品質，促進產業集聚、推動產業調整和轉型升級，促進不同地域傳統文化的挖掘、展示及保護，實現歷史文化保護與城市建設共同發展。

作為一個有機整體，城市更新的目標應是一個綜合的價值體系，涵蓋社會、環境和經濟的維度。

因此，無論是城市的片區更新還是某個具體項目的更新，一個成功的城市更新其目標均應包括以下三個方面：

一是創新更有活力的城市經濟，使城市資源配置更優、產出效率更高、資產價值得到提升；

二是創造更加和諧包容的社會體系，推進社會開放包容、文化傳承復興、社會實現共享發展；

三是打造更可持續的城市環境，提供健康宜居的自然環境、文明多元的人文環境和綠色智慧的生產生活環境，即經濟目標、社會目標和環境目標。

設立更新目標有助于實現高質量的城市更新，有助于保證更新后城市的整體效益，有助于統籌更新項目的有序管理。

所以，城市更新不是造城，城市更新是物質更新與產業更新共生。檢驗一個城市的更新是否成功，唯一的標準就是能否做到引人、聚人、留人。經濟上更有活力，空間上更有品質，文化上更有魅力，生活上更加豐富，居住上更有尊嚴，環境上更綠色、安全和可持續。更新后，盡管舊變新，如果本地人（含產業）不去，外地人也不來，就是無效的更新。

城市更新的三個支持

南方周末：自中央提出城市更新行動，地方政府積極響應，深圳、廣州、成都、北京、重慶、天津等多個城市都出臺了相應的辦法和條例。您如何評價這些政策？

秦虹：實施城市更新行動，地方政府的支持政策非常重要。近期各地都出臺了一些地方的政策法規，除深圳比較早就出臺了城市更新條例外，北京、上海、重慶、天津、成都、長沙、福州等城市也相繼出臺了地方的城市更新政策。

這些政策對推動當地有序開展城市更新具有重要意義。因為，實施城市更新行動離不開三個支持：政策支持、金融支持、專業化支持。

對政府的政策支持而言，明確管理機制，明確規劃、用地、標準三方面如何保障，明確產權、財稅兩類激勵，明確社會及專業人員如何參與等都非常重要。這些地方政策在以上方面各有特色和亮點。

以《上海市城市更新條例》為例，上海的規定在機制創新上特色非常明顯，如提出建立城市更新協調推進機制、建立區域更新統籌機制、建立更新統籌主體遴選機制、建立健全城市更新公眾參與機制、建立全市統一的市政基礎設施維護及資金保障機制、通過合理確定開發強度和創新土地收儲管理等方式完善利益平衡機制、建立健全與國有企業參與城市更新活動相適應的考核機制、支持浦東新區統籌推進城市更新機制創新探索等，這對上海破解城市更新中遇到的難題，提高城市更新效率，提供了法治保障。

總之，地方政府支持城市更新的政策大概有四個方面：

在涉及居住區的更新方面，主要是把城市更新和地方的宜居宜業緊密結合；

在涉及環境更新方面，主要是與提高城市承載力緊密結合，包括城市交通體系建設、生態環境的修復和優化；

在涉及文化更新方面，主要是與城市的歷史文化場景營造緊密結合；

在涉及產業更新方面，主要是老城片區更新與產業轉型升級緊密結合。

南方周末：政策支持外，城市更新需要怎樣的金融支持、專業化支持？

秦虹：目前，城市更新的金融支持力度不足。

不同于房地產開發的快周轉，城市更新項目主要依靠現金流獲取收益，這特別考驗企業招商引資和運營管理的能力。

項目盈利周期還比較長，甚至要5-8年，因此資金壓力就大，盈利困難，沒有可行的商業模式，導致社會資本參與的積極性大大降低。

所以城市更新最需要長錢、便宜錢支持，如發達國家均有公募REITs支持城市更新，而我國目前還有待發展。

企業的專業化能力支持也很重要。

企業最重要的專業化能力是在更新中如何引入和導入產業。城市未來的發展，要告別房地產開發模式，依靠產業發展，城市更新也必須注重產業的支持。

在城市存量中，怎么能夠發現低效資產，打造新空間，引入新產業，創造新生態，帶來新消費，從過去的低效資產獲得更高的產業產出，取得長久的經營收益和投資回報，這是一個專業化非常強的事情。

在實踐中可以看到，很多城市有機更新項目是虧損的，但也有盈利的，關鍵在于會做不會做。

（視覺中國/頭圖）

可視化：黃艷欣