電價如何走出“能跌難漲”怪圈？

中國電力體制改革已開展近20年，核心難點仍是電價市場化。 （IC photo/圖）

2021年10月12日，國家發展改革委（下稱“發改委”）印發《關于進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知》（下稱“通知”），公布放開全部燃煤發電電量上網電價、擴大市場交易電價上下浮動范圍、推動工商業用戶全部進入電力市場等系列改革措施。

在同日舉行的新聞發布會上，發改委價格司司長萬勁松表示，此次改革“是電力市場化改革又邁出的重要一步”，“核心是真正建立起了‘能跌能漲’的市場化電價機制”。

此前一個月，“限電潮”席卷全國20個省市。湖南、寧夏、上海等地相繼出臺政策，允許煤電市場交易價格上浮。

自2002年國務院印發《電力體制改革方案》算起，中國電力體制改革已開展近20年。此次改革，究竟改了什么？

從煤電聯動到電力交易市場

20年前，中國的電力系統實行壟斷經營，指令性計劃體制色彩明顯，政企不分、廠網一體。電力由電網統購統銷，價格按照政府制定的目錄電價執行。電網既是發電廠的唯一買家，也是電力用戶的唯一賣家，不僅負責電力輸配和調度，也通過上下游價差獲取收益。

2002年，國務院發布的《電力體制改革方案》提出“打破壟斷，引入競爭”，要求“充分發揮市場配置資源的基礎性作用”。隨后，壟斷電力經營的國家電力公司被拆分，組建兩大電網公司、五大發電公司和四個輔業公司，實現“廠網分離”“主輔分離”，初步形成電力市場主體多元化競爭格局。

但電力交易機制依然缺失，售電側缺乏有效競爭。在當時的環境下，電力價格調整主要執行煤電聯動機制，由政府進行調控。

2004年，隨著煤炭供應趨緊，煤電價格矛盾突出，發改委發布《關于建立煤電價格聯動機制的意見》，要求根據煤炭價格變化調整電價。 但具體調整由發改委管控，不由市場自發調節。

廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強曾參與煤電聯動機制設計。他告訴南方周末記者，最初設計時，他和其他專家曾建議有關部門將此作為自動機制，即煤價上漲后按照公式自動測算電價相應上漲幅度，不由政府干預調節。

林伯強表示，煤電聯動機制設計中不完美的地方在于，是否啟動這一機制依然由政府決定。出于宏觀經濟考慮，政府對于上調電價態度謹慎，即便煤價上漲達到規定水平，也不全然按照設計啟動煤電聯動機制。自建立之后，煤電聯動機制僅啟動兩次。

此后，新一輪電改啟動。2015年