人大立法這五年：變與不變

價值：2003年之后立法價值觀變化。此前立法，是政策宣示性的法律，不考慮規則的可訴性，不考慮法律的可操作性，不是對社會政治制度的良性治理。
不足：利益博益主體沒有完全參與進來；部門利益法律化趨勢嚴重；立法回避社會最深層、改革當中最困難的問題。

訪談嘉賓：
李曙光：中國政法大學教授
秦前紅：武漢大學法學院教授
喻中：四川大學法學院教授

2003，中國立法元年？
　　記者：改革開放30年，也是中國立法突飛猛進的30年。建國后，我們經歷了一段“無法無天”的立法荒蕪時期。1979年，五屆人大通過刑法、刑事訴訟法、中外合資經營企業法等七部法律，有學者把1979年看作是中國立法時代的開始，但是在你們看來，2003年才是中國的立法元年，為什么？
　　李曙光：改革開放30年來，中國的法制經歷了三個階段的轉變，第一個轉變是“人治”向“法制”的轉變，時間是從1978年到1994年。這一階段也可以叫做非正式制度治理階段，是“Rule by law”的“法制”階段，即法律被當作專政的一個刀把子、被當作鎮壓的武器，頂多是把法律當作保境安民的工具；；第二階段是從“法制”到“法治”的轉變，時間是從1994年到2003年。這十年有一個非常突出的現象，就是使用政策和文件來治國，是政策之治的階段。第三個階段，從2003年開始，中國開始步入“Rule of law”，即“法治”階段。在這樣的底色上考察改革30年來的人大立法活動，你會發現，2003年之前的立法，大多是我們中央政府在表決心，它不斷地宣示，不斷地向整個社會說我一定要做到什么，你們應該做什么。它是一種政策宣示，或者說是一個短期政策目標的廣告。比如1993年我們制定的公司法，明顯的是只照顧國有企業的，它沒有可訴訟性，違反了《公司法》怎么辦？沒有。公司的有限責任怎么承擔？沒有。所以這部公司法就是一個政策宣示性的法律。諸多這樣的立法不考慮規則的可訴性，不考慮法律的可操作性，不是我們講的對社會政治制度的良性治理。2003年開始，這種狀況得到改觀，比如2004年修改憲法，第一次把尊重保障人權寫進去了，第一次把保護私有財產寫進去了，這在以前是不可想象的；SARS事件后，開始動議緊急狀態法，后來有了突發事件應對法，用法治的手段來應對社會突發事件、重大事件，而不是用非法治的手段。2004年修改《憲法》是在法律價值上的重大突破。然后是《物權法》的制定、《破產法》的制定、《反壟斷法》的制定《公司法》的修改、《證券法》的修改，還有《勞動合同法》的制定，這都是涉及老百姓利益最密切的法律，涉及民生的問題，同時又涉及到這么多年改革開放形成的利益集團、利益群體等諸多利益方利益關系調整的法律。這個意義上， 2003年才是中國立法元年這個說法是成立的。
　　秦前紅：總體上來說，2003年之前的立法以應急式的、補救式的居多。一般都是針對具體的問題、具體的訴求作出具體的回應，談不上整體設計。立法僅僅是政策層面的被動回應。2003之后的立法，基于對基本規律的認識，有了整體設計，立法逐漸向法律的本義回歸。

民生立法占主導
　　記者：5年來，十屆人大立法制定和完善了一系列與民生問題相關的重要法律。勞動合同法、就業促進法的通過，義務教育法、傳染病防治法的修改皆在此列。全國人大法工委副主任信春鷹說，未來五年立法，民生立法還將占有非常重要的分量。據此有人認為，中國立法已經進入民生立法時代。我們認為，更理想的表述或許應是民權立法時代，因為，“民生”是立法內容的變化，而民權卻是立法價值觀的變化。
　　喻中：從價值選擇的層面上看五年來的立法，有一個比較明顯的趨勢：從國家本位逐漸轉向社會本位，從權力本位逐漸轉向權利本位。譬如，2004年人權入憲，就表明國家將更多地承擔起人權保障的責任，國家立法也將更多地著眼于維護基本人權。制定行政許可法的目的，也是要通過限制行政權力，為公民的權利拓展更多的空間。物權法強調對國家、集體、私人的物權進行平等的保護，有助于提升私人物權的法律地位。以勞動合同法、就業促進法為核心的社會立法，也是以保障民生作為基本的價值取向的。
　　秦前紅：對民權的保護和落實的確是近年來人大立法的一條主線。立法價值上，開始了向尊重人類普世價值的轉變。保障人權，維護自由，保護私產，增加人的自主性，這是一切立法安排和制度設計都不得逾越和侵犯的底線。行政許可法出臺，從全能型、規制型、管制型政府向有限政府、服務型政府、責任政府轉型。這里面有一個對老百姓的態度的轉變：從臣民到公民的轉變。

民主立法不夠 部門立法嚴重
　　記者：5年來在立法程序上，考慮利益相關方的參與是一種重大進步，可以說，立法程序是否民主將成為考驗未來立法的核心。你們認為這一點上我們是否做得充分？
　　喻中：我們立法程序中還缺乏一些關鍵的環節。譬如嚴格的、例行的、公開的立法辯論。因為，在立法過程中，讓不同的觀點直接碰撞，是一個極其必要的交涉方式，有助于全面地、準確地反映各方面的利益。這五年，就立法程序而言，出現了一些新探索：第一，舉行立法聽證會。2005年在個人所得稅法修改過程中，就采用了這種公開的立法聽證，在全國人大及其常委會的立法中，這還是第一次。第二，公布法律草案，廣泛接受各方面的意見。物權法、勞動合同法、就業促進法、水污染防治法等法律的制定過程，都經歷了這樣一個環節。第三，增加立法透明度。譬如，全國人大常委會審議法律草案的過程，向新聞單位開放，接受媒體和社會的監督。這些立法實踐，做好了，一定能扭轉目前“部門利益法律化”的趨勢，實現從“部門立法”向“公共立法”的轉向。
　　秦前紅：在調整重大利益關系和利益群體關系的法律上，多元利益的互動和博弈，在立法上做得不夠。部門立法現象仍然存在，需要改觀。比如，在本屆立法中的商業銀行法，就是一部明顯帶著部門利益的立法。
　　李曙光：我們現在的立法很多不科學，很多立法打架。比如，《物權法》出臺了，但只有這部法律提物權，我們《憲法》沒有提物權，我們《公司法》沒有提物權，很多市場經濟的法律沒有一部提物權，提的是財產。這使得法律的概念體系不一致或者很模糊。這是科學立法不夠的問題。民主立法就更不用說，很多立法還都是政府部門在立法，其他的利益博益主體沒有參與進來。比如，涉及民營企業的，民營企業不知道；涉及國有企業的，國有企業參與不進來；涉及外資的，外資企業也參與不進來；涉及其他市場主體的，一般都參與不進來。等等。立法的公眾參與度還很較低。 所以科學立法、民主立法需要制定出具體的參與規則來。

警惕立法回避主義
　　記者：有人總結，當前立法兩種主義流行，一是回避主義，遇到比較棘手的問題就繞過去，或者語焉不詳。另外就是浪漫主義，就是立法脫離現實，缺乏現實土壤。這兩點，你們體會深刻嗎？
　　李曙光：這5年的立法，出現了一個明顯的立法技巧，就是對于那些沒辦法解決的問題的回避。即本屆“人大”立法有一個條文是出現最多的，即“國務院另行規定”。從有利的角度來說這是一個立法技巧，對于暫時解決不了的問題留到時機成熟時去解決。從不利的角度來說，它是回避矛盾、回避沖突，回避解決這些最深層的，改革當中最困難的問題，這是我們需要警惕的。
　　秦前紅：在現在的政治體制、經濟框架下，立法還是存在“宜疏不宜細”的問題，存在著為保證原則性和政治性，犧牲規范的現象。比如，具體調整國家權力關系的監督法，立法初衷是權力限制權力，但其中的問題是：政黨可否被監督？可否建立違憲審查制度？
　　另外，立法與現實的隔膜沒有得到避免。有一種說法是，我們過去是無法可依，現在則是已有的法律落不了地。我們的立法，有不少是懸在空中的法律。有一種說法，叫對立法的浪漫主義期待。國外的法律是內生式法律，中國的法律則有不少是法律移植的產物，是權利意識超前的產物，我們對法律的期待很超前。比如引發爭議的《勞動合同法》，對企業經營權的保護和勞動者權益的保護，應該怎樣平衡？目前的立法勞動者的權益能否得到確切保護？包括對中小企業是否應該要有區別對待？這都是需要結合我們的實際認真反思的問題。

全國人大代表對立法現狀滿意度抽樣調查
    這是本報對參加今年“兩會”的50名全國人大代表的隨機調查，實際收回有效問卷44份。問卷參考中國法學會立法研究課題組有關資料，但經過簡化處理。特此說明。
問卷執行人：南方周末記者 朱紅軍 馬昌博
數據統計及制表：王霞