現在是地方政府發債的時候嗎？

■一事一議

現在政府收入不是少了而是過多了，沒有必要再發債；現有的錢都沒有用好，更不能再發債。發行地方債，更可能的結果是：原有的問題解決不了，反而帶來一系列新的問題，導致赤字財政的瘋狂擴張和政府干預經濟的大大強化

馬宇

全球金融危機的影響日益顯現，保增長已經成為我國今年經濟工作的重中之重。相比國際上其他國家，我們刺激經濟增長的措施出臺效率無與倫比，力度也無與倫比：中央政府公布了四萬億的投資方案，而地方政府此后公布的投資規模已經超過了二十萬億。如果所有這些投資都能落實，那就不用考慮什么三駕馬車拉動經濟的問題了，只靠投資拉動足矣；而且不單2009年不愁，后幾年也不用愁。

可問題在于，且不管這些投資的效益如何，現實的麻煩是：這些錢從哪里來？即使中央政府財政、國債雙管齊下，可以把自己的錢湊出來，地方的配套資金哪里來呢？就按1∶1配吧，2009年地方政府也需拿出兩萬億。顯而易見，不管地方財政窮與富，都是不可能一下子拿出這么多錢的，再多就更不靠譜了。

于是，一個解決方案就又適時提出了：發行地方債！據說財政部已經把方案上報國務院。與此同時，也有專家在媒體上進行詳盡論述，力推地方債。但筆者細察其理由，卻疑惑多多，且列于下：

第一，為什么要發地方債？最直接、最時髦的理由是“保八爭九”任務重，地方政府沒錢，投資哪里來？若就這個原因，那我還真無話可說；因為這已經不是討論問題了，而成了純粹的決策問題。但要做這么重要的決策，自然不只這一個理由，而是還有更進一步的闡述，如地方債比國債更有效益、可使地方政府債務顯性化、可以解決基礎設施建設中的“代際不公平”、降低金融風險、規范地方財政等等。

那后續疑問馬上就來了：

第二，地方政府發債就效益更高嗎？國債效益不高，是人所共知的事實，如專家所說，國債資金到了財政緊張的地方，往往三分之一填窟窿，三分之一蓋樓買車，三分之一用于項目——專家還是挺謹慎的，沒說還有多少被貪腐掉了；最后的結果就是，地方政府不關心，中央政府管不過來，所以國債項目好不了?？稍谶@種環境中，變國債為地方債就能解決這個問題嗎？地方官員就能上心了、負責了？就不挪用了、不貪腐了？省里發債，又如何保證執行項目的市、縣官員就一定上心、負責、不貪腐、不挪用呢？要根本解決這個問題，是不是得明確一個原則：誰發債，誰負責，不許轉貸？可我們知道，最有發債資格的企業，恰恰又是最不能發債的呢！

第三，發地方債能解決“代際不公平”問題嗎？表面看來，現任政府用現有積累或財政資金去搞基礎設施建設，項目建成后的經濟效應和社會效益，卻是后人享用，政績可能記在后屆官員頭上，有“前人栽樹后人乘涼”的意思；但反過來說，是不是誰享用誰還債就公平了呢？答案顯然不是。且不說人人（包括政府）都在不負債地享用前人的成果，所以你為后人栽樹也是應該的；即使你替后人發債、替后人搞建設，也不見得就能公平。

道理很簡單：現任政府、現任官員能夠保證替后人發的債是必要的嗎？能夠保證項目投入產出是合理的嗎？假如現任政府、現任官員純粹為了眼前政績或制造貪腐題材而大肆發債，卻把爛攤子留給后人去收拾，還要讓后人為前人的失誤或犯罪埋單，這公平嗎？類似的事實屢見不鮮：官員拼命上項目，既撈了政績又肥了腰包，卻把民眾推入了債務人境地。地方政府的隱性債務，很多不就是這樣形成的嗎？

第四，地方發債就能降低風險嗎？誠然，地方隱性債務，可能會使財政風險轉化為金融風險，但地方政府自己發債、地方債務顯性化就能避免這一問題了嗎？答案是不能。即使采取人大審查、中央政府總量控制、信用評級等等防范措施，也無濟于事。地方人大審查就不必說了，想必專家也知道咱中國的國情。中央政府總量控制彈性更大，讓財政部來審批地方政府的發債指標？如此一來，除了把發改委的權力讓渡部分給財政部之外，怕不會有什么實質性作用，反而可能制造新的尋租空間。

第五，至于信用評級，就更甭想了吧。雖說咱們中國自古以來最講誠信，但似乎這些年誠信一直很成問題，信用危機無處不在。連市場經濟中的企業信用都評不明白，還要評政府信用？無論如何，企業信用評價比政府的信用評價要容易得多。真讓一個公司給某個政府做信用評價，我想這個公司大概只有兩種選擇：“A+”或者“優秀”，因為我們各地政府的財政都是“規范”、“透明”的，人大都是“有約束力”的。我不信他敢給個“A-”或者“風險較高（不適于發債）”，除非它不想在這塊地盤上做生意了——當然，這樣不懂事的評級公司，政府也不會聘請。

即使實打實地評了個“A+”，也不見得就能保證到時一定還錢。原因也很簡單：后任領導為何要為前任的債負責呢？且不說地方債項目出了問題，就是真的值得，產生了效益，也不是現任官員必須還債的充分理由。若時任官員拖欠不還怎么辦？筆者以前搞外國政府貸款調研時遇到過很多類似問題，企業或地方政府以各種借口不還債，最后還是國家兜底了?；蛘卟饢|墻補西墻，或者為了搞建設要再發債，那中央政府還給不給指標？咱們中國古人有句話叫“人亡（走）政息”，即使這話不適應現在的社會主義國情了，但想必也還沒到讓后任官員為前任還錢的境界——看看各地普遍存在的換屆現象就很清楚。如此循環，地方債不搗成一鍋漿糊才怪呢。

第六，購買者對地方債的約束力不能高估。以往的經驗告訴我們，中國百姓對政府天生就有信任感，政府的信用來自于它的地位而不是資質，所以只要利息略高于銀行存款，地方債賣出去并不難。否則，那些銀行、國企甚至民企也依然逃不脫，若真賣不出去了，地方政府攤派銷售的可能性極大。這點佐證很多，各地不都有些經營好的企業在政府“勸導”下接收了一些困難企業嗎，讓他們買政府債總比背那包袱強吧？

所以，本人對于發行地方債是持堅決反對態度的。除上述疑問外，還有以下三點理由：

首先，目前政府預算和支出的約束機制仍未建立。我想沒有人會否認這一點，即使是那些同意發地方債的官員和專家。同時，也難如有關專家所說，發行地方債可以使地方政府的行為變得可以約束。用人大審查、中央控制和信用評價等都不可能使地方政府發債變得可以約束，因為政府行為可控不可控，根本不是審查不審查、控制不控制的問題，而是體制問題！至今為止，我們連現行的政府預算都未做到規范和透明，不用說民眾，就是名義上的審查機構——同級的人民代表大會，也基本處于無能為力狀態，何談約束？連現在兜里的錢如何花、花得合適不合適都毫無約束力，怎么能指望對借來的錢反而能管好？歸根到底，這兩者本是一體的，制度環境和運行體制都是一致的，能約束得了前者，當然也能約束后者；若約束不了前者，也不可能約束得了后者。

其次，政府財政收入已經足夠多，沒有必要發債。不必引用多少統計數據，我想沒人不承認，我國政府財政收入增長連續多年遠遠高于國民收入增長，2008年財政收入已經超過6萬億，目前的當務之急，不是增加政府收入，而是提高國民在財富分配中的比重。既然現在政府已經擁有了如此龐大的明的暗的、正規不正規的收入，并且使用效果難如人意，那么也就沒有理由再去透支后人的錢，來滿足眼前的投資需要。即使當下急需刺激經濟，也要考慮到發債對消費的抑制。百姓收入沒有增加，減少消費來購買政府債，對經濟增長到底利大弊大？刺激經濟也罷，提供公共品也罷，都不是發行政府債的充分理由?，F在政府收入不是少了而是過多了，沒有必要再發債；現有的錢都沒有用好，更不能再發債。這不是什么理論問題，而是再簡單不過的常識問題，發地方債的方案中不是還有信用評級一條嗎？除了專業評級公司測評，百姓心里也有一桿秤。

第三，發行地方債，除了前面談到的效益問題仍不能保證之外，還可能產生另外一個嚴重的副作用，那就是強化政府對經濟的干預能力，進一步扭曲市場。我們已經搞了15年的市場經濟，強調了15年的以市場配置資源為基礎，但政府直接進行資源配置的比重仍然過大。

經濟熱時，約束不了政府（含國企）的投資行為就約束民間的；經濟冷時，指揮不動民間的就更有理由動用政府的。多少人還振振有辭，市場不是萬能的，市場經濟也需要計劃??！可這樣的市場經濟，誰能說出它與計劃經濟的區別到底在哪里呢？1998年的國債項目，9月份立項，10月份資金到位，要求年底前必須花出去一半——為什么？拉動經濟??！那年8%的經濟增長指標成了催命符。北方已經冰天雪地了，還要搞土方施工，效率低不說，開春一化凍，地基又酥了。這是市場經濟嗎？計劃經濟也不是，純粹勞民傷財。而每次的政府大規模投資，無一不會造成對民間資本的“擠出”。雖說特殊時期，可這也不是有形的手無限擴張的理由。試想今后幾年政府20多萬億的投資落實了，中國哪還有什么民間投資的空間，有也是跟著政府走罷了，哪只手主導市場不言而喻。如此慣性下，過了這個特殊時期就能自動轉過來讓給市場嗎？我不相信。

或許發行地方債不會削弱中央政府的調控力，但卻也不會“規范地方財政，推動地方財政改革”，“既可以防范金融風險又可以防范財政風險”。——解決這些問題當然有辦法，但卻絕不是發行地方債這樣的辦法。發行地方債，更可能的結果是：原有的問題解決不了，反而帶來一系列新的問題，導致赤字財政的瘋狂擴張和政府干預經濟的大大強化。

總而言之，如果政府預算不能得到切實約束；如果政府投資效益不能得到基本保證；如果政府的管理體制和行為模式沒有根本改變，那么發行地方債就會成為勞民傷財、禍害經濟的又一通道，不但不能解決現存問題，反可能后患無窮！

（作者為中國體改研究會公共政策研究部高級研究員）