律師申請公開四萬億投資詳情

一部 《政府信息公開條例》，能否讓事關國計民生的四萬億投資計劃變得更透明？一位上海律師以申請公開的方式，向發改委拋出了這一問題。

盡管具體答案不一定樂觀，但破解信息公開困局的一些法規細則、司法解釋已在制定中，高層對信息公開的決心從未改變，困境的解決并非遙遙無期。

這類申請構成了監督權

許多人都想知道中央的“四萬億投資”具體會怎樣花，這樣的好奇心到上海律師嚴義明那里，就轉變成追求知情權的法律行為。

1月7日，這位律師將一份《政府信息公開申請》交到國家發改委，要求其公布中央新增四萬億投資中，已經通過審批的項目情況。他所依據是去年5月1日生效的《政府信息公開條例》。自去年以來，類似的信息公開申請便開始頻頻發生。嚴的舉動，是“信息公開申請潮”的延續。

在申請中，嚴要求國家發改委公開2008年11月5日以來向發改委遞交審批申請的省市地區名單及項目名單。

最關鍵的是，申請要求列表公開四萬億元資金來源以及目前已經審批通過的具體投資項目名稱，選擇投建項目的原因，投資項目的預算資金金額。

申請同時希望，國家發改委能持續、實時地公開對上述項目的監督措施及監督機構名稱。

同在1月7日，嚴還向財政部遞交申請，要求該部門于今年全國人民代表大會召開前二周，列表公布2008年度財政決算和2009年度財政預算。當然，上述所有要求中，涉及國家秘密的除外。

嚴所依據的是《政府信息公開條例》中第九條和第十條的規定，前者說涉及公民切身利益的政府信息應該“主動”公開，而后者更明確規定，“財政預算、決算報告”和“重大建設項目的批準和實施情況”等政府信息，應該重點公布。

權威專家肯定了申請的正當性，“這些都是與公眾利益密切相關的事項，應是政府主動公開的范圍。”《政府信息公開條例》起草人之一、北京大學法學院教授王錫鋅對南方周末記者說。“這類申請構成了一種監督權，就是你沒有主動公開，所以我只能去申請公開。”

“申請”成功率可能不高

接受南方周末記者采訪的王錫鋅對上述具體的申請要求有不同看法，“針對四萬億的要求，第一項是關于審批過程的公開，但因為項目只是處于‘申請’階段，在未做出正式的行政決議前，還不算是法定要公開的‘信息’。”“從國際經驗看，這時強調的恰好是保密，因為如公開還未申請下來的項目，可能會造成社會資源的浪費。舉個例子，假如我看到政府申請了建設某公路的項目，我可能會預先在規劃線路上蓋房子，以便將來獲得高額賠償。”

而第三項要求持續公開項目監督信息是對“將來”的訴求，“根據信息公開條例，你的申請需要指向一個已有的具體目標信息”。

最實質的是第二條，“國家發改委一旦已經批準這些項目，構成了行政決定，那么除了涉及國家秘密等不宜公開的項目外，大部分被批準的項目是應該公開的信息。”王說。

王相對樂觀，“在目前經濟危機的情況下，政府和公眾的良好溝通，是應對危機的重要資源，這一個案有可能得到積極共贏的處理。”

“我認為國家發改委不可能提供非常詳細的清單。”熟知政府運作的國家行政學院教授汪玉凱對南方周末記者說，“但它有可能會答復說明這四萬億的主要用途和流向，比現在向社會公布的情況細一點。”

至于針對財政部的申請，“財政預算和決算現在大體數目是公開的，現在新的申請，實際上是要求擴大決算和預算公開的范圍，詳化公開內容。”王錫鋅說，“而中國現在做的預算，本身就是一本糊涂賬，這樣的預算公開也沒有什么意義，這里還有一個預算制度改革的問題。”

王錫鋅說，目前已有的要求地方政府公布預算信息的申請中，還未有公布的先例。“如果對決算或預算中的某一項提出要求，是可能的。但對整個預算提出要求，公開的可能性很小。”汪玉凱判斷說。

事實上，嚴義明深知申請信息公開的難度。在去年，他就曾要求安徽省、河南省、山西省三省的環保局公布當地重點排污企業名單。其間又多次向環保部、監察部多次舉報，安徽省環保局才在去年底公布了一百多家重點排污企業的名單。而其它兩個省份的環保局，均未有令人滿意的回復。

在三鹿奶粉事件中，嚴也曾上書國家質檢總局和衛生部，要求公布相關處理情況，但亦未獲滿意答復。嚴提出行政復議，在最近收到的兩部門回函中，行政復議亦未通過。“最可能的結果是，我現在的兩個申請最終都被拒絕，”嚴說，“但我希望以此引起各界對信息公開的關注。如果被拒絕，我會申請復議，復議不成，我會提起行政訴訟，行政訴訟失敗，我明年會再次申請。”

以建設性策略破解信息公開困境

事實上，嚴的悲觀不過是一個縮影。在法律起草者看來，《政府信息公開條例》正陷入一個尷尬的難解困境。

“《政府信息公開條例》實施后，第一是參差不齊，像上海北京這樣的地方推進得比較好，其他地方相對落后；第二是不如人意。”《政府信息公開條例》起草人之一、社科院法學所研究員周漢華對南方周末記者說。

“有的信息確實是所謂‘不存在’。”周說，“原來是粗放式管理，有的信息他自己也不一定能找到。如果政府能加強對信息的管理，可以解決相當一部分問題。”

一個現象是，地方政府比中央部委的表現要好一些。“因為有中央部委的壓力在，中央部委會從宏觀利益考慮問題，以此要求地方公開信息。這既是壓力，同時也實際上分擔了地方部門的責任，因為是上級要求我這么做的。”王錫鋅說，“而到了中央部委，沒有更高級別的具體壓力，動力就更小一些。”

另外，按照規定，如果政府某部門不按要求公開信息，申請者可以提請行政復議，也可以向上級部門舉報。這對地方政府部門有用，但對省部級單位，其行政復議就只能由它們自己做出，如果其再駁回，就只能提請行政訴訟。“但法院現對這些案件的審理，也很困難，于是很多已有的類似個案，法院通常采取一種‘不理你’的做法，假裝沒收到，以此避免受理。”王錫鋅說。

當然還可以提請人大的特別監督，但是提請程序很復雜。“至于國務院，它作為一個綜合宏觀部門更不可能每天應付這種事情。”王說。

“現在的問題是，《政府信息公開條例》配套的具體操作細則是缺失的，比如一些事項究竟應該公布到何種程度要規定清楚。”王說，“現有條例中還有一個漏洞，就是沒有要求對不予公開的部分要開列清單。這個清單可以開得很長，但是一定要有，要寫明，否則政府部門的裁量權就太大了。”

不過王說，困境的解決并非遙遙無期，上述操作細則各地目前正在制定中。“國務院要做的是監督這些細則的制定，避免其違背了條例的原有精神。”王說。“突破口還要寄希望于法院真正能扮演一個審查者和監督者的角色。”王錫鋅說，最高法院目前正起草制定關于信息公開這一類型行政訴訟案件的司法解釋，“應該很快就會出臺”。

身為法規起草者的王錫鋅還希望公眾在促進政府信息公開上有建設性的策略。“適度的明知不可為而為之的行為是值得肯定的，但如果過度的話有可能是好心幫倒忙。”王說，“比如我們明知道某個信息不可能公開，還是一個一個接著申請，實際上受損的是制度本身——對官員來說，這個制度總讓其為難；對社會來說，他們會說每次測試就發現制度不管用。那么向前推進制度的信心和力量何在？”

（唐劍鋒對本文亦有貢獻）