一邊是選舉一邊是監督

透過十六大報告、十六屆四中全會精神，和幾天前的十七大報告，執政黨要擴大黨內民主、厲行監督的決心和路徑清晰可見

2004年9月26日，四川雅安蘆山縣飛仙關鎮擴大黨內民主“兩票制”直選鎮黨委書記、副書記，圖為選舉大會上的工作人員        CFP/圖

    “中央委員會和政治局各有多少委員和候補委員？差額選舉會不會擴大到10%或者是15%？在一中全會的時候，政治局會不會也實行差額選舉？”
    10月14日下午，人民大會堂三樓的金色大廳，路透社記者的一連串提問似乎令在場的外國記者甚為興奮。還在去年底，因為十七大代表差額比例的增加和選舉方式的變化，就使得國外媒體早早開始了種種猜想。
    正是十六大報告中關于黨內民主的表述，以及其后五年諸多起伏跌宕故事的排演，才為這種種猜想提供了空間。同樣波瀾壯闊的是過去5年中執政黨對自己的厲行監督，其反腐力度和制度建設的進展令人印象深刻。

競爭性選舉：由小到大
    幾乎所有的黨內民主改革，首當其沖要面對的，就是選舉的課題。
    浙江臺州椒江是1988年12個“黨代表大會常任制”試點縣市區中最成功的。十六大全面肯定“黨代會常任制改革”后，各省市都絡繹不絕地來到椒江取經，這個改進被視作重大突破。在隨后的所有試點中，幾乎都少不了黨代表的推選改革。
    最值得注意的是湖北、四川和江蘇。湖北在11個鄉鎮“兩推一選”鄉鎮黨委書記的同時，在宜都則實行了“委員推選制”——市委委員候選人不再是由組織提名，而是黨代表自薦，然后代表團投票選出有20%差額的候選人名單，最后在黨代會上由全體黨代表差額選舉。結果，原來篤定的幾個科局級干部被“差”下，“鄉鎮兵團”沖了上去。
    四川十七個試點縣市中，以雅安的選舉動作為最大。就在十六大召開一個月之前，雅安市下轄的雨城區和滎經縣就實現了我黨歷史上第一次縣級黨代表直選。在沒有“組織授意”的雨城區，三位鄉鎮街道主要領導及兩位局長“意外”落選。
    事實上，因為十六大關于黨內民主的諸多表述，使得四川大量基層組織干部放開了手腳去嘗試黨內競爭性選舉。2002年步云鄉的“改良版”鄉長公推直選和2003年底平昌縣公推直選9鄉鎮黨委領導班子分別獲得了第二屆和第三屆中國地方政府創新獎。
    東部，2003年的江蘇以宿遷的鄉鎮黨政領導選拔為起點，短短3個月內，旋風般地將改革推進到縣處級甚至副廳級，組織了淮安市兩區“自薦公推競選”區長、兩縣“公推公選”縣長以及南京市兩區（副廳級）“公推票決”區長的候選人試點。
    蟄伏已久的改革動力在逐漸迸發，“公推直選”、“公推競選”、“公推差選”、“差額直選”，這些看似拗口的政治學詞匯，隱約透露出實踐沖動對理論雷區的謹慎規避和折中妥協。
    從去年開始，《學習時報》等一些黨內理論刊物開始關注并盛贊這些“能體現黨員選舉意志的競爭性選舉制度”是“黨內民主突破的根本標志”。
    就在去年開始的四級集中換屆和十七大黨代表選舉過程中，很多選舉實踐已經被吸納。仔細推敲下來，中組部對“改進候選人介紹方式，要積極創造有利于選舉人充分表達意愿的環境和條件”的要求，幾乎就是對候選人可以競選的委婉允諾。

領導體制改革：逐步改善
    跟熱鬧的選舉相比，同樣是在黨代會常任制改革旗幟之下進行的領導體制改革則更為驚心動魄，卻不露聲色?！拔瘑T制”同樣是在椒江開始破題。大會直接選出的全委會取代常委會成為領導中心。表面上看，取消常委是為了避免黨代表大會、委員會和常委會3個決策層次過于密集，但其實另有深意——改變常委會和書記辦公會成為決策中心的不正?，F象，將權力回歸全委會。
    曾參與椒江設計的中組部組織局一官員告訴本報記者，“在實踐中，常委會成為了事實上的權力中心，一些黨內民主生活不正常的地方，往往甚至是主要領導個人說了算?！?BR>    盡管十六大報告提出要完善“黨的委員會制度”，但試點的出現卻是在 2003年 12月——十六大召開一年之后。
    羅田是湖北另一個黨代表大會常任制試點地。這里同樣是取消了常委會，將全委會上升成為決策機構，并設計了縣委委員的交叉任職?？h委書記主持全面工作，5名副書記除了一個專職副書記和一個兼任紀委書記外，其他人分別擔任縣長、人大主任、政協主席，并兼任黨組書記。余下委員除任副縣長外，分別擔任重要部委的領導。
    如此一來，縣里面就形成了“一個核心、三個黨組”的新權力格局。有專家評述說，羅田的這項改革實際上是黨政合一的思路。盡管這跟1980年代已經被廣泛接受的“黨政分開”的改革路徑看似背道而馳，但卻更符合共產黨是執政黨的現實國情，有利于理順長期以來黨政兩套班子互相扯皮的現狀，促進內部民主決策。
    2003年，個別地方索性嘗試取消書記辦公會。到了2005年8月，四川省委組織部也發文要求全省逐步取消縣市區書記辦公會。
    這種理順黨內權力關系的動力并非僅僅來自基層的自覺認識。在羅田試驗啟動的兩個月前，2003年10月，中共十六屆三中全會召開，它的第一項議程就是“中共中央政治局向中央委員會報告工作”，此舉很快被解讀為“還權于代表大會和全體黨員，并接受監督”的“述職”，“是黨內民主化方向上的重要進步”。
    2004年，《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》對重要干部任免票決制進行了詳細規定。這以后，四川和江蘇等很多地方黨委都相繼開始對重要領導干部的任免實行票決制。
    但權力運行機制的改革顯然還沒有結束。十七大報告強調說，“完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，發揮全委會對重大問題的決策作用?！?/P>

黨內監督：制度是關鍵
    如同硬幣的兩面，一個執政黨如果要穩固執政，除了選拔人民贊同的官員之外，接著要做的，就是如何監督他們如何用好公權力。
    中共新一代領導集體在過去的5年中對此顯然著力頗多。2003年12月頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》被認為是過去5年中中共最為重要的黨內監督制度化努力。
    條例明確規定，“紀委對派駐紀檢組實行統一管理”，并突破“向同級黨委報告”的限制，規定“黨的地方和部門紀委、黨組紀檢組可以直接向上級紀委報告本地區、本系統、本單位發生的重大問題”。
    從2004年開始，中央紀委對56個部門的派駐機構實行了統一管理。派駐機構可以直接決定立案調查駐在部門有關官員的重要案件，派駐機構官員的提拔任用則由中央紀委直接負責。執政黨通過制度安排以圖加強對自己身邊的部委的監督。
    而對地方上的監督創新則更早一些，自2003年6月開始的執政黨巡視制度至今已經進行了4年多，“攜中央權威而來”的巡視組目的就是要部分解決監督地方黨政一把手的難題——其效果正在顯現，最好的例子就是陳良宇案中巡視組的作用。
    紀委系統人士對本報記者說，紀委對腐敗案件的查處開始提注重效率，不講求密度大小數量多少，而紀委本身也正從更多體現為辦案機構到向更廣泛的黨內監督機構的回歸。
    新的思想正被不斷提出，2004年9月，中共十六屆四中全會提出了“堅持標本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉十六字戰略方針。
    第二年，中共正式頒布實施《關于建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》以圖對上述“十六字方針”具體化。

懲防并重
    綜觀過去5年，2006年中共掀起反腐高潮，從地方到部委高官直至軍方主官都有涉及，對原上海市委書記陳良宇的查處更提升到政治局委員的層次。
    相關數據顯示，從2003年到2006年4年間查處省部級官員29人，地廳級官員763人，縣處級官員約1.04萬人。
    也是從2006年開始，中央開始“空降”紀委書記到地方省份，更多省份的紀委書記則為異地交流任職，由此中央掌控地方紀委書記“提名權”，以增加地方紀委書記獨立性。而京滬這兩個最重要的直轄市同在此輪調整中開創了中紀委常委任職地方紀委的先例。
    中央紀委今年5月30日印發了《中共中央紀委關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定》，之前難以定性的隱性腐敗也在上述規定中被列出，比如廣受詬病的“權力期權化”的種種表現?！皣翌A防腐敗局”在9月13日和新任的女監察部部長馬馼一起亮相，這被認為是中國反腐機制從懲治為主到加重預防，“關口前移”，也是2002年的中共十六大提出“堅決反對和防止腐敗，是全黨一項重大的政治任務”后機構上的落實。
    觀察家說，執政黨的反腐舉措“正如電腦殺毒軟件般不斷升級”。
    黨內監督不僅僅是紀委監督別人，紀委本身的監督也已被注意。
    年前各級黨委開展了大規模的“減副”，紀委書記不再兼任同級黨委副書記，有人擔心這不利于反腐，但更多人看到了這一變化的積極意義。
    “紀委書記不能像過去那樣拿出黨委副書記的招牌，這可以保證紀委常委會的獨立性，而不是紀委書記一個人說了算?！蹦澄鞑渴》莸氖形睍泴Ρ緢笥浾哒f。
    但黨內監督的真正完善，離不開黨內民主。有人想起了2007年初中央編譯局副局長俞可平發表的《民主是個好東西》。而十七大報告的表述是，要“以健全民主集中制為重點加強制度建設，以完善懲治和預防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設”。