時隔16年，銀監法首度大修??釋放什么信號？

（新華社/圖）

時隔16年，《中華人民共和國銀行業監督管理法》迎來首度大修訂。

2022年11月11日，中國銀保監會官網對外發布《中華人民共和國銀行業監督管理法修訂草案征求意見稿》（簡稱“征求意見稿”），上次修訂已是2006年。

中國銀保監會統計顯示，截至6月末，我國銀行業金融機構總資產360.4萬億元，已成為全球最大銀行市場。作為銀行業的最高監管法律，在此次銀監法大修中，哪些內容最受關注？哪些提法最為新穎？透露出什么監管信號？南方周末新金融研究中心研究員通過對比現行銀監法和征求意見稿及現行各項規章制度發現，此次新增和修訂的內容絕大部分已在銀保監會的各項規章制度中落實。這說明監管機構旨在通過此次修訂將過去16年來銀行監管實踐中積累的制度性經驗通過法律的形式固定下來，為推進銀行業穩健運行、整治銀行業亂象、防范和化解銀行業風險提供更加有力的法律保障。

內容翻倍，填補多項監管空白

根據企業預警通App“金融監管大數據”最新統計，銀保監會（2018年4月前稱銀監會）成立19年以來，對銀行業金融機構累計開出約1.9萬張處罰通知，其中引用銀監法作為處罰依據的案例高達1.3萬，占比達70%。這是銀保監會在對銀行業金融機構實際監管和處罰時使用最多、最核心的法律依據。

現行銀監法共6章52條，于2004年2月實施，2006年第一次修訂后，全文約6000字。南方周末新金融研究中心研究員查詢銀保監會官網披露的征求意見稿全文發現，征求意見稿仍然保留了6章結構，但對內容進行了大幅擴充，不僅條目數量增至92條，全文篇幅也增至約1.24萬字，分別比現行法律增加77%和106%。

對比來看，征求意見稿比現行法律增加了40條，重要修訂19條，一般修訂13條，另有20條未做修訂，相關修訂填補了銀行業監管領域多項法律空白。

南方周末新金融研究中心研究員對比發現，對銀行業第三方機構的監管要求首次寫入法律。征求意見稿中，涉及銀行業第三方機構的新增條目達到5條。其中，為銀行業金融機構服務的信息科技機構的監管首次被寫進法律。征求意見稿第51條（信息科技服務規則）明確，銀行業監督管理機構有權采取規定的措施，對提供信息科技服務的機構進行現場檢查；第53條（現場檢查措施）明確，銀行業監督管理機構可以進入信息科技服務機構進行檢查，詢問相關工作人員，要求其對有關檢查事項作出說明等。

再如，對銀行業金融基礎設施的監管要求也是首次入法。征求意見稿第35條（銀行業金融基礎設施）明確，國務院銀行業監督管理機構負責對銀行業金融基礎設施進行監督管理，具體辦法由國務院銀行業監督管理機構制定。與之相關聯的是，2020年10月23日發布的“人民銀行法征求意見稿”中，人民銀行也首次把重要金融基礎設施的監管要求寫進法律，明確重要金融基礎設施的建設規劃、認定、檢查評估和監管等各項制度。

實控人不當手段取得行政許可  最高罰款10倍

新增的40條備受關注。南方周末新金融研究中心研究員梳理發現，這40條新增條目在征求意見稿的6個章節中均有分布，但主要集中在第三章（監督管理職責）、第四章（監督管理措施）和第五章（法律責任），分別有13條、17條和7條，占全部新增條目的92.5%。

具體分析，新增條目聚焦性非常顯著，特別是在實現監管全覆蓋方面，填補了多個重要領域的監管法規空白。比如征求意見稿全文共16條44處提及對股東的監管要求，其中新增的就達到7條，貫穿第三、第四和第五章，將銀行業金融機構的主要股東、實際控制人等納入監管范圍，明確規定了銀行業金融機構的股東義務、股東出資義務、主要股東股權信息報告義務，并列明監管部門對銀行業金融機構股東可以采取的股東監管強制措施、股權轉讓強制措施、接管措施等具體內容，新增或提高了對銀行業金融機構主要股東各類違法違規行為的處罰標準和處罰力度。

其中新增的第82條（不正當手段取得行政許可罰則）明確規定，對銀行業金融機構及其股東、實際控制人，以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，不僅要沒收違法所得，最高還可處違法所得10倍的罰款；即便沒有違法所得，對相關責任機構及其股東、實際控制人的罰金最高也可達1000萬元。

在與征求意見稿同時發布的《起草說明》中，銀保監會表示，征求意見稿在銀行業監管領域，全面建立了事前準入審批、事中持續監管、事后處置處罰的全流程監管制度，有效解決了現行法律對銀行業金融機構主要股東、實際控制人的監管力度不夠，事中監管、事后懲戒依據不足等問題。

“行為監管”首度進法條    違法成本大幅增加

除了新增的40條外，征求意見稿對現行法律中19個條目作出了較為重要的修訂，涉及法律的監管范圍、監管規則、業務審批、資料報送、現場檢查、監管措施、相關調查權、法律責任等方面。其中，征求意見稿第28條（監管規則）明確：銀行業金融機構應當嚴格遵守審慎監管規則和行為監管規則?！靶袨楸O管”作為一個新詞匯，不僅是首次出現在銀監法的修訂中，在銀行業監管的各項政策法規中也是首次正式出現；同時，“行為監管”在征求意見稿中出現6次，每次都是與“審慎監管”并提。

對于行為監管的定義及與審慎監管的關系，時任中國人民銀行副行長李波2021年在清華五道口全球金融論壇上曾作過闡釋。根據該論壇官方公眾號的相關披露信息，李波表示，“審慎監管和行為監管有著不同的政策目標，審慎監管以金融機構的審慎經營為核心，類似醫生一樣，主要是預防和治療疾??；行為監管以投資者和消費者的保護為核心，類似警察，對違法違規行為要給予嚴厲處罰?！?/p>

復旦大學金融研究中心主任孫立堅教授在接受南方周末新金融研究中心研究員調研時稱，“行為監管是現代金融監管中最重要的要求。傳統的事后監管下，部分機構和個人利用金融業務、金融產品的收益和風險時間錯配的特點，進行故意的、策略性的政策套利，以達到機構或個人的短期利益最大化，但最終侵害廣大金融消費者權益，進而引發金融風險。金融風險傷害實體經濟，但出現問題后監管部門‘一刀切’、單純堵漏式的處理方式同樣傷害實體經濟。從過去一段時間金融監管的效果看，‘一放就亂，一抓就死’的問題較為普遍。行為監管更加強調對金融活動的事前和事中監管，新銀監法修訂草案征求意見稿將行為監管明確上升為法律，讓監管部門對可疑的、濫用金融政策的行為及時發現，并依法采取針對性措施，在問題暴露前予以化解，有利于破除當前金融監管滯后于金融實踐，違規行為暴露時間滯后于發生時間等問題，同時也能避免‘一刀切’過度監管的問題。所以，行為監管與審慎監管共同構成未來銀行業監管的兜底性條款，是本次銀監法修訂對金融監管的重大創新?！?/p>

作為行為監管的重要抓手，李波提及的“嚴厲處罰”在征求意見稿中也得到了充分體現。南方周末新金融研究中心研究員注意到，征求意見稿在處罰違法違規行為方面，作出了兩個方面的重要修訂。

一是實現了涉及銀行業各類機構和人員的處罰全覆蓋，比如新增對銀行業金融機構的監事、其他履行重要職責的人員和其他直接責任人員的處罰權，以及新增對“人員雙罰”的處罰原則，解決人員單罰法律依據不足的問題。

二是罰沒并舉、大幅提高違法成本成為征求意見稿的突出特點。征求意見稿第五章不僅將條文從現行法律的7條擴充到14條，還大幅修訂了其中6條現行條文。如征求意見稿第80條（人員罰則）部分，對銀行業金融機構各類從業人員違法違規行為的最高罰款額度，從現行法律的最高50萬元提高至100萬元；第79條（資料報送罰則）明確規定，對不按規定報送文件、資料、數據的銀行業機構及其主要股東、實際控制人、第三方機構等，最高處罰額度從現行法律的30萬元提高至200萬元。

數據監管和域外適用成為新監管領域

與現行法律相比，征求意見稿中對于數據及數據監管方面的要求顯著加強。南方周末新金融研究中心研究員發現，征求意見稿全文19處提及數據，較現行法律增加了16處，主要集中在第三章（監督管理職責）和第四章（監督管理措施）部分。

其中，征求意見稿第8條（跨境監管合作）明確：銀行業金融機構不得擅自向境外提供與業務活動有關的文件、資料、數據；第28條（監管規則）中，“數據治理”作為審慎監管和行為監管的重要內容之一首次寫進法律。第53條（現場檢查措施）中，甚至包括對銀行業金融機構及其第三方機構的數據相關電腦系統進行檢查的要求。

域外適用也是本次征求意見稿中頗有新意的制度亮點。征求意見稿新增的第47條（域外適用效力）規定，中華人民共和國境外的銀行業金融活動，危害中華人民共和國國家主權、安全、發展利益，擾亂境內市場秩序，損害我國公民、組織合法權益的，依法追究法律責任?！镀鸩菡f明》中表示，增加域外適用條款，明確跨境信息提供的基本規則，是銀行業監督管理機構貫徹落實健全涉外法治體系建設決策部署的重要舉措。

三因素促使銀監法修訂

為何銀監法在時隔16年后大修呢？南方周末新金融研究中心研究員梳理研究全國人大常委會有關金融立法的相關披露信息發現，對銀監法進行修訂的建議早在2015年便已啟動。2015年全國“兩會”期間，時任吉林銀監局局長高飛等32名全國人大代表首先提出議案，建議修改銀行業監督管理法，加大對銀行業的監督管理，提高監管人員的素質和監管水平，推動銀行業有效健康的發展。當年11月，全國人大財政經濟委員會發布信息顯示，銀監法修訂已納入國務院2015年立法工作計劃，有關部門正在抓緊開展修法準備工作。

2022年全國“兩會”期間，中國工商銀行副行長王景武、銀保監會信托部主任賴秀福等31名全國人大代表提交了“關于加快修改銀行業監督管理法”的第258號議案。議案中指出，現行銀監法“在股東監管、風險處置、金融消費者保護等方面存在著滯后性，一些重要領域仍然無法可依，建議修改銀行業監督管理法，引導銀行業更好服務實體經濟，完善大股東監管制度，健全風險處置和市場退出機制，增加金融消費者權益保護規定等”。10月29日，全國人大財政經濟委員會向第十三屆全國人民代表大會第五次會議主席團提交的報告中披露，銀保監會已于2020年7月啟動修改工作，深入開展評估調研，廣泛聽取各方意見，扎實開展立法論證，特別對公司治理、股東監管、風險處置機制、金融消費者保護、第三方機構監管等重點問題進行了專題研究，目前已形成修訂草案征求意見稿。全國人大財經委同意銀保監會的相關意見，建議積極推進修法工作，并建議對包括銀監法、信托法、金融消費者權益保護法、普惠金融促進法、金融控股公司法等在內的40個立法項目加強調研論證，爭取列入全國人大常委會今后立法規劃或年度立法工作計劃。

綜合銀監法征求意見稿出臺前全國人大代表、銀保監會的相關披露信息，南方周末新金融研究中心研究員認為，三個方面的因素共同促使銀監法的修訂必須加快落地。一是銀行業金融機構股東違法行為已經成為銀行業金融機構，尤其是中小機構風險事件的主要根源，嚴重危害金融安全，而現行的銀監法缺少股東監管的法律授權，金融監管部門對違法股東進行監管、采取措施、實施懲戒的法律依據不足。

二是銀行業金融機構與第三方機構的合作范圍愈加廣泛，已經擴展延伸到信息科技、會計、法律、資產評估等諸多專業服務領域，而部分互聯網平臺利用數據、科技、流量等資源優勢，滲透影響金融業，也引發了一系列問題。因此，有必要對與銀行業金融機構合作的第三方機構作出適當規制。

三是近年來金融監管部門在為推動問題金融機構有序化解風險的工作中，在按照“一企一策”的思路化解數個高風險金融機構的風險同時，在補齊監管法規制度短板方面亦作出不少有益嘗試。而當前銀行業風險處置相關法規條文分散在銀監法、商業銀行法、人民銀行法、《存款保險條例》等多項法律法規中，部分規定過于原則，法律授權不充分，缺少有效處置工具，影響風險處置效果。隨著金融市場的不斷發展，銀行業機構競爭日趨激烈，中小銀行風險事件頻發，破產風險加大，亟需修改完善風險處置條款，對銀監法作出系統化制度安排。