土耳其地震：巨災面前“人人可為，更應人人能為”

當地時間2023年2月6日，土耳其連續發生7.8級和7.5級兩次強烈地震。根據聯合國數據，截至2月21日，地震已造成土耳其及敘利亞兩國近4.7萬人遇難，這是自2010年海地地震以來造成死亡人數最多的地震。災難發生后，各國政府和眾多非政府組織在第一時間紛紛予以響應。

面對巨災，中國民間救援隊也積極行動。據了解，約有17支民間隊伍、近600人前往災區，這是中國民間應急力量最大一次規模的國際響應行動。然而，地震生命救援的專業要求很高，投入成本也非常高昂，響應此次土耳其地震還面臨暴風雪惡劣天氣、復雜的政治局勢和不穩定的治安環境等風險，極大地增加了救援難度。除此之外，參與國際聯合救援行動還需熟知相關國際規則和標準，才有可能確保整體的救援效果。而剛剛發展起來的中國民間應急力量，是否能應對這些挑戰？

中國社會力量參與土耳其地震響應協調大本營制圖

協調一致，專業有效

巨災之下，本地救援力量往往很難支撐巨大的救援需求，此時都會發起大規模國際救援行動。此次針對土耳其地震的救援行動，是參與規模最大的國際聯合救援行動之一。據聯合國人道主義事務協調廳UNOCHA的官方信息，最高峰的時候有來自91個國家的266個國際救援隊，包括約11757名國際搜救人員和358只搜救犬，與土耳其25702名國家搜救人員一起在震區開展生命救援。

當上百個救援隊、數萬名救援人員同時聚集在一起，迫切需要一個統一的協調系統來整合所有行動，才有可能確保整體救援結果是高效的。目前，國際救援行動一般遵循國際搜索與救援咨詢團（INSARAG）制定的協調體系。

INSARAG成立已超過30年，隸屬于聯合國人道主義事務協調廳（UNOCHA）。INSARAG制定了詳細的操作指南規范，設立國際救援隊能力測評體系，并在日常組織培訓和會議，推動成員機構間達成行動共識和制定協議。每當啟動國際救援行動，所有計劃前往災區的救援隊需向INSARAG報備登記，INSARAG將災區劃分為數個救援作業區，向抵達現場后的各個救援隊分配任務。每個任務區的協調負責人必須每天參加由INSARAG組織的協調會議，相互溝通救援進展，并安排下一步的聯合救援任務。

中國政府此次派出的中國救援隊，是2018年國家應急管理部成立時組建的，在2019年10月通過了INSARAG的國際重型救援隊（USAR）能力測評。此次在土耳其救援任務中被分配到5號區域（SSC5），與來自意大利、英國、塞爾維亞等國的十多支隊伍進行聯合搜救行動，并與意大利救援隊聯合負責該區域協調工作。在此次的搜救任務中，中國救援隊共82名隊員、以及香港特區政府派出的香港救援隊59名隊員，共營救出幸存者10人，兩個隊伍在完成任務后已于2月16日同機回國。

中國救援隊和中國香港救援隊營救幸存者分布圖，中國救援隊制圖

根據《INSARAG國際搜救與營救指南》，重型救援隊需要具備技術搜索能力和擁有訓練成熟的搜索犬，能實施切割、破壞和突破鋼筋混凝土結構，有足夠的隊員能在兩個獨立作業區連續10天24小時不間斷作業，隊伍還須具備醫療護理能力。以上所有救援設備、搜救犬、后勤物資等全部需要救援隊自行攜帶，以保證整個任務期間自給自足。

能力評級還包括中型和輕型兩個級別，主要區別在于對救援設備和技術要求、持續作業時長等不同。為保證作業時長，輕型救援隊出勤時要求至少17名隊員、中型至少40人、重型至少59人，且每個救援隊工作架構要設置至少五個核心職能：現場管理、搜索、救援、后勤和醫療。

除了推動將國家救援隊建成一流的隊伍，應急管理部還在2019年對社會應急力量開展能力測評試點，此次前往土耳其的中國民間救援隊中，深圳公益救援隊和公羊隊分別通過了應急管理部的社會應急力量城市搜救能力2級和3級測評。

深圳公益救援隊此次派遣了23名隊員前往一線，共攜帶了2噸左右的物資前往土耳其。出發前，深圳公益救援隊依次完成各項報備和聯絡工作：向應急管理部請示開展民間對接，并向INSARAG報備注冊及狀態登記，同時聯絡兩國大使館、UNOCHA、土耳其華僑組織、中資機構等，對行動的具體方案進行研判。

行動方案確定后，機構官號對行動隊伍職能架構、隊員信息、救援裝備清單、標準化營地建設方案等，均做了詳細披露。根據其行動隊伍崗位分工圖，后勤保障組中甚至還包括一位專職后廚，因此此次行動中不僅保障了自己隊伍的自給自足，據稱也為許多倉促前往而準備不足的一些小伙伴提供了很多后勤支持。

從響應備勤、實地救援、撤離安排以及回國后任務總結，深圳公益救援隊都在其機構官方渠道進行了詳細的信息披露。披露內容的格式、以及文本內容所反應的行動管理內容和流程，可以說堪稱民間組織響應災害的一個工作樣本。

“干中學”

中國公益組織聯合響應土耳其地震并不是第一次國際救援行動。在此之前，最大規模的一次聯合行動是響應2015年尼泊爾8.1級大地震，這也是在UNOCHA協調下頗受好評的一次國際聯合救援行動。中國公益組織在這一次國際行動中對國際救援協調體系第一次有了直觀感受。此次響應土耳其地震的中國鄉村發展基金會、愛德基金會都系統地參與過425尼泊爾大地震，前者甚至基于救援期間的災民安置營地的成效，在尼泊爾設立了國家辦公室，繼續長期支持其災后重建工作。響應“尼泊爾大地震”也是深圳公益救援隊的第一次國際救援行動，在此之后開始發展為國際化的專業救援隊。

中國公益組織因此開始逐步引入聯合國協調體系中的行動報備和信息協同機制。2021年“720河南水災”期間，將近540支社會應急隊伍在災區營救和轉移受災群眾。在應急管理部救援協調局指導下，成都授漁公益發展中心（下稱成都授漁）聯合其他社會組織成立協調中心。通過行動協同，本身具有靈活迅速優勢的民間應急力量，在此次救援和轉移受災群眾轉移中發揮了極大的作用。

此次面對大量自發前往土耳其的民間救援隊，應急管理部救援協調局再次指導成都授漁聯合其他機構，在阿達納省首府阿達納市建立了“中國社會力量參與土耳其地震響應協調大本營”。

程明理是成都授漁副秘書長，在大本營負責登記報備工作，在第一時間前往阿達納。在接受南方周末公益研究中心采訪時，程明理說：“剛剛到達極重災區哈塔伊省安塔基亞市時，感覺就像世界末日，所見之處沒有一棟建筑可以住人，幾乎全部是粉碎性坍塌。”

這意味著救援需求龐大，同時救援難度巨大。北京師范大學風險治理創新研究中心主任張強教授認為：“面對這種程度的災難，所有的參與都是有意義的。巨災面前，人人可為，人人應為。我們鼓勵人人有愛心，但前提是厘清自我責任的定位，做好自身能力的完善”，張強接著說，“巨災對救援的專業性和設備的要求極高，所以更應以‘人人能為’作為參與的基礎”。

卓明災害信息服務中心負責人郝南，從2008年汶川地震開始一直致力于災害信息協同，此次仍在后方為所有開展行動的救援隊做災害信息支持。他曾在UNOCHA的亞太總部實習數月，對INSARAG運作體系非常熟悉。一直以來他都不遺余力倡導和推廣在災害應對中學習和使用這種信息協同系統。此次土耳其地震響應，一些救援隊是第一次參與國際救援行動，對于如何參與到國際救援協調系統中、如何領任務和執行任務的經驗和知識幾乎為零，郝南還是會不遺余力幫助有需要的隊伍填寫INSARAG報備表格、對接相關聯合國協調機構，“我希望中國民間救援隊的行動能在UN系統中留下歷史記錄”，郝南充滿期待地說。

一線的大本營建立后，程明理和協調工作組的其他三四個伙伴，則主要負責中國民間救援隊之間的信息協調。每個隊伍都設有一名信息員，必須在每天晚上8點前上報當天的行動信息，協調組將所有信息整理后會同時抄送急管理部救援協調局的官員。

信息的全面溝通能促進有效協作。比如綠舟救援隊所在的任務區中，只有他們帶了生命探測儀，但是他們并沒有生命救援的大型設備。在一次搜救中他們首先探測到廢墟中的生命跡象，而同一任務區的其他重型救援隊根據這一信息救出了5位幸存者。再比如，平瀾救援隊具有相對完備的救援技術，因此和帶有重型設備的三一救援隊合作，也協作救出了1位幸存者。在INSARAG協調系統備案編號為CHN11的藍天救援體系，主要由北京藍天救援隊和遠山藍天救援隊組成，據大本營信息小組的統計共341人，在此次搜救中主要通過與其他隊伍協作，營救出7位幸存者。

“學中干”

相較于尼泊爾地震時的單一災害和友好的外部環境，響應土耳其地震面臨著復雜的風險因素：嚴重損毀的建筑讓救援人員有更高的人身安全危險，正值土耳其大選年下復雜的政治局勢和黨派關系、敘利亞長期人道危機下疊加的災害、激進的民族主義下可能發生的恐怖襲擊、以及中國人并不熟悉的宗教信仰和風俗信仰等。實際上，由于對許多具體情況的不了解以及對危險缺乏預判，其中一些風險因素都在這次土耳其地震響應中曾經造成不同程度的問題，甚至引發一些輿論。

作為在應急管理領域深耕超過20年的專家，張強一直致力于推動中國民間力量應急救災的專業化能力提升和相關的政策推動，“救災，首先要確保自身安全，然后要保障行動有序。沒有有序，何談有效？即用‘確定性’行動應對‘不確定性’風險。如果我們用‘不確定’的方式應對‘不確定’的情境，那將讓復雜的災害問題變得更加復雜。因此，面對災害的不確定性，必須用專業性去提升隊伍本身的確定性”，張強說。這也是他數年如一日在不同的場合一再強調的觀點。

郝南也總是一遍遍在朋友圈疾呼：人道援助的知識和實踐體系極為龐雜，僅僅聯合國體系的相關出版物便汗牛充棟，例如救援進階要學習的UNDAC手冊，便有幾千頁。這是一個需要終身學習的領域。

郝南還在朋友圈直截了當地列出他認為有能力獨立參與、以及可以在協作支持的方式參與國際救援的公益組織和救援隊的名字，“實際上還有第三類，就是完全不了解國際救援基本規則，無法識別風險、也沒有防御風險的手段的救援隊，這樣的隊伍就完全不適合參與國際救援”，郝南在采訪中說，末了他加了一句，“我發在朋友圈的內容可以隨便引用！”

這種毫不避諱的態度反映了他十數年投身災害領域的初衷：專業高效的救援意味著拯救更多生命——這正如他在投身救災前當醫生時所受的教誨，“保持對人類生命的最大尊重”。

郝南為此盡可能多舉行線上直播講座和線下沙龍，講解參與國際救援的流程和規則，需要去學習的知識，“對于第二類公益機構和救援隊，他們去了這個災害現場肯定能發揮作用，但更重要的是能學習和鍛煉”。

在大本營里，程明理和協調組的伙伴們也在信息群里不斷發布行動規范，在救援行動的不同階段需要關注的不同風險點和應對方案。程明理認為，對于具備一定能力的救援隊，應當盡可能提供支持，這也是近距離觀察和學習國際救援體系如何運作的機會，同時也可與國際協調機構建立聯系，為今后更加專業化地參與打下基礎。應急管理部救援協調局的官員也很關心此次民間參與國際救援的進展情況，在大本營的信息群里時常提醒各種注意事項，并聯絡中國紅十字基金會為民間救援力量提供所需的后勤支持。

實際上，中國民間力量積極響應國際救援，不僅僅是彰顯國際人道主義精神，也是自身發展需要。2020年聯合國發布《災害造成的人類損失2000-2019》(Human Cost of Disasters 2000-2019 Report)，該報告指出中國是過去20年在全世界遭受自然災害次數最多的國家。近幾年來特大洪澇災害等極端氣象災害頻發，民間救援隊將面臨越來越大的救援需求。應急管理部因此牽頭在2022年2月推出《國家城鎮救援隊能力建設與分級測評指南》征求意見稿，作為一個國家標準，在將來會繼續推動民間救援隊的能力測評和能力發展。

“歸根結底，我們需要的是更安全地生活”

土耳其在1999年伊茲密特地震后便開始加強救援能力的建設，擁有全球第一支通過聯合國重型救援隊能力測評的民間救援隊。郝南介紹，其救援和后勤保障能力有口皆碑，可謂是“救援大國”，此次救援中所需的重型設備，在土耳其境內幾乎能隨時調配，且當地人設備操作的能力都很高。

但是，也正是這次地震驚人的傷亡再次驗證了災害管理中的一個重要結論：“重救援、輕減災，無法預防大量災害傷亡”。一個與之相反的例子是，日本的救援能力不是世界上最優秀的，但日本政府通過規定建筑安全等級極大提升房屋質量，從小學生開始全民普及防減災知識和逃生自救知識，作為地震災害最為頻繁發生的國家之一，日本生活的民眾也能獲得最大限度的安全感。

張強說，“歸根結底，我們需要的是更安全地生活”。他告訴南方周末公益研究中心，從應對災害的有效性上來講，自救互救永遠比公救更重要。社區的“第一響應人”不僅能夠在常態情境中排查安全隱患，做好防災減災，更能在災害來臨之時的第一時間開展緊急疏散和簡單的搶險救災，把握救援的“黃金72小時”。生命奇跡容易夸大緊急救援階段的外部救援的巨大作用，但這不僅代價高昂，而且無法預防災害損失，在時間和空間上都面臨更大的挑戰。

盡管此次土耳其地震救援難度極大，但在世界各地數萬救援人員、不分晝夜持續搜救近兩周的努力下，總共營救出200多位幸存者，這對搜救本身來說，已經是非常了不起的成績。然而，面臨全世界范圍內越來越脆弱的生存環境，如何通過災后重建讓災區更安全、更具韌性，如何通過防減災以最大限度減少那些無法避免的災害帶來的生命和財產損失，這是更加需要重視的議題。

對于中國的公益機構來說，不僅僅要重視國際救援的參與，更應該全周期的參與到國際災害響應中，包括防減災、過渡安置和災后重建所有災害管理階段，郝南建議。值得一提的是，《慈善法》在2016年正式頒布后，于今年向十三屆全國人大常委會第三十八次會議提交修訂，在征求意見稿中變化最大的部分是增加了整整一章關于“應急慈善”內容，盡管防減災領域則還未包含在內，但可以預見的是，新的《慈善法》將會極大推動民間應急領域的發展，值得期待。