龍港改革樣本：四年撤鎮建市，“連作業都沒地方抄”

龍港被稱為“中國農民城”，也是一座中國改革名城。（視覺中國/圖）

2023年2月底，佛山市北滘鎮宣布GDP超過千億，中國又多了一個“千億鎮”。此前名單上，還有廣東佛山獅山鎮、江蘇昆山玉山鎮和貴州遵義茅臺鎮。

這些“富可敵市”的鄉鎮也被稱為“特大鎮”。2015年，國家發改委曾發布過一組數據，中國鎮區人口超過10萬人的特大鎮有238個，超過5萬人的有885個。

這些鄉鎮主要集中在浙江、江蘇、廣東一帶，盡管經濟發達，可公共服務遠遠落后于發展速度，“小馬拉大車”“大腳穿小鞋”，是它們成長中的煩惱。

2019年，浙江龍港撤鎮設市，試圖為這些特大鎮的未來趟出一條路子。如今，四年過去了，龍港改革是否達到預期？提供了哪些經驗？南方周末記者深入浙江龍港，試圖尋找到答案。

三十年爭取“撤鎮設市”

第一個向中央建議龍港撤鎮設市的是龍港建鎮初期擔任鎮黨委書記的陳定模。1980年代他曾主導過龍港第一輪城鎮化改革，號召農民們集資建城。龍港被稱為“中國農民城”，指的正是農民自發集資建起來的城市。獨特的城鎮化路徑曾讓龍港名噪一時，成為改革名城。

1980年代末，已卸任鎮黨委書記的陳定模向上級提交了一份建議，他認為龍港應該與一江之隔的鰲江合并為三江市。他向南方周末記者回憶說，多位前來龍港考察的專家都和他討論過，“溫州至福建560多公里，居然沒有一座大規模的城市，這560多公里的海岸線，因為缺少中心城市而經濟落后”，未來這里肯定會崛起幾座城市，龍港最有成為中心城市的潛力。

1994年，在他主導下，龍港退休老干部成立了龍港城市研究促進會，次年召開了撤鎮設市動員促進大會，一度掀起一輪“撤鎮設市”的輿論熱潮。

龍港鎮隸屬于蒼南縣管轄。龍港的命運握在蒼南縣手中，這也是特大鎮共同的境遇，縣主官允許它們撤鎮設市，無異于胸口剜肉。

龍港撐起了蒼南財政收入的半壁江山。一位龍港官員向南方周末記者分析，如果龍港分家，蒼南半條命就沒了，雙方博弈了很多年，“龍港人會認為，財政收上來的錢都給蒼南縣轉移支付掉了，導致龍港發展不起來?？缮n南擔心龍港分出去，蒼南會更落后”。

蒼南縣城靈溪和龍港分屬于南港和北港文化區塊。一位曾在蒼南工作過的龍港干部向南方周末記者表示，龍港人很難融入靈溪，靈溪講閩南語，龍港講溫州話，彼此語言不通，“不僅我們把自己當外人，他們也會把我們當外人”。

過去二十余年里，龍港曾7次嘗試強鎮擴權：1992年城鄉一體化發展試點、1995年小城鎮綜合改革試點……2010年小城市培育試點，可結果卻不盡如人意。

擔任過龍港鎮委副書記的金珍敏參與過龍港多輪改革，他向南方周末記者表示，龍港歷次強鎮擴權，結果都是收了放、放了收，缺乏法律和制度保障，“陷入了權力收放的循環中”，這也讓龍港干部形成了一個共識，“僅僅靠縣級政府放權不能真正解決龍港的問題”。

到了2014初，龍港終于等到了新的機會：中央有意進行新型城鎮化試點。經過近一年的積極申報，龍港成為了中國新型城鎮化綜合改革兩個鎮級試點之一。

自從上世紀末以來，國家對行政區劃調整一直非常謹慎，原因在于不可避免會大幅度增加行政成本，可龍港試點期間創造性地提出了“低成本設市”的解題思路。

龍港市委基層治理委員會常務副主任金珍敏告訴南方周末記者，當時龍港的試點方案提出了“大部制、扁平化”的改革方案，不增加行政機構、層級、編制的前提下，低成本設市。

試點期間，龍港鎮整合了包括12個鎮內設機構、11個事業單位和18個縣派駐單位在內的41個部門，經過合并同類項精簡為15個黨政大部門。

三年試點期滿，最后時刻，龍港也得到了蒼南縣的支持，一位龍港市領導向南方周末記者表示，當時考慮到霞關鎮發展勢頭迅猛，推動龍港撤鎮設市對蒼南穩定不會造成太大影響，“報批時的關鍵時期，當時的蒼南縣委起到了關鍵作用”。

2017年5月，浙江省領導赴龍港考察撤鎮設市改革，最后一錘定音。一位曾參與那次考察的龍港干部告訴南方周末記者，省領導提出“只要有利于發展、有利于老百姓的，我們就改”。

據他介紹，當時也考慮到，2