央行恢復省分行制?25年大區制為何成為歷史？

在新一輪國務院機構改革方案公布163天后，作為其重要組成部分，中國人民銀行分支機構改革正式落地。

2023年8月18日上午，中國人民銀行31個省級分行、5個計劃單列市分行和317個地（市）分行統一完成掛牌。與此同時，各分行加掛國家外匯管理局分局牌子，各省、自治區分行加掛分行營業管理部牌子。

中國人民銀行黨委書記、行長，國家外匯管理局黨組書記、局長潘功勝和北京市委副書記、市長殷勇共同為中國人民銀行北京市分行、國家外匯管理局北京市分局揭牌。

至此，實行了25年的央行跨省大區分行制度正式作古，央行分支機構正式恢復按行政區劃的省級分行體制，分支機構設置方式與3個月前掛牌的國家金融監督管理總局和中國證券監督管理委員會保持一致。

25年前，央行為何撤銷省級分行轉而組建跨省大區分行？25年后，央行為何恢復省級分行體制？撤建轉換之間，哪些目標業已達成，哪些還需改進？與發達國家的中央銀行機構設置相比，中國央行的機構設置有何特色？統一掛牌之后，本輪機構改革還有哪些正在路上？

南方周末新金融研究中心調研團隊研究發現，央行于25年前的跨省大區分行改革有其歷史必然性。作為當時中國金融業改革開放頂層設計的一部分，其歷史貢獻應予肯定。

經過25年發展，央行跨省大區分行制度與金融業發展現狀和金融監管需求已不適應，實踐中也已形同虛設。改革跨省大區分行制度，恢復按行政區劃的省級分行，已形成共識。因此，省級分行掛牌是此次人民銀行分支機構改革中較為順利的部分。

與此同時，在省級分行掛牌之后，人民銀行縣級支行改革將成為重點。此項改革涉及面廣、影響較大，各方繼續協同努力，確保改革目標如期達成。

36個省級分行同日完成掛牌

2023年8月18日上午，廣州市越秀區沿江西路137號，原中國人民銀行廣州分行辦公大樓門口，中國人民銀行廣東省分行正式掛牌，原中國人民銀行廣州分行牌匾已被換下。原中國人民銀行廣州分行營業管理部牌匾被更換成中國人民銀行廣東省分行營業管理部牌匾。

在人民銀行總行的統一安排下，當天，全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市），深圳、大連、寧波、青島和廈門5個計劃單列市及317個市的人民銀行分支機構同步舉行了掛牌儀式。

至此，實行了25年之久的人民銀行跨省大區分行制度作古，天津、沈陽、上海、南京、濟南、武漢、廣州、成都和西安9個大區分行同時摘牌。

除了半天時間統一完成掛牌儀式外，人民銀行分支機構線上更名調整當天上午同步完成。南方周末新金融研究中心研究員當天上午打開中國人民銀行官網發現，其“分支機構”欄目下，均已切換成31個省級分行和5個計劃單列市分行，原來的“9家大區分行+2家營業管理部+25家中心支行”的分支機構圖已悄然消失。

南方周末新金融研究中心研究員點擊“上海市分行”，網頁抬頭顯示為“中國人民銀行上?？偛俊?，與機構調整方案中“人民銀行上?？偛颗c上海市分行合署辦公”的精神保持一致；點擊“重慶市人行”，原“中國人民銀行重慶營管部”的網站抬頭的中英文也換成了“中國人民銀行重慶市分行”；點擊“廣東省分行”，網站下的“機構簡介”欄目內容為“中國人民銀行廣東省分行，是中國人民銀行在廣東省的派出機構。國家外匯管理局廣東省分局與中國人民銀行廣東省分行合署辦公”，顯然已完成了從“廣州分行”到“廣東省分行”的切換。

75年，6次機構改革

在75年的歷史上，央行變換設置共有六次，在不同發展階段有著不同的機構設置。

1948年12月, 中國人民銀行在河北省石家莊市宣布成立。成立初期，央行按照當時的行政區劃，實行總、區、分、支四級建制，并先后在華北、華東、中南、西南、西北和東北設立大區區行。其省級分行設立于省級人民政府所在地，作為省內的管轄行，受區行直接領導。

其后，在計劃經濟時期 (1953～1978年)，隨著戰爭結束和社會主義建設開始, 1954年6月, 中央人民政府決定撤銷大區一級政府機構, 合并了若干省份, 人民銀行大區區行也隨之撤銷, 總行直接領導省、自治區、直轄市分行, 形成了總、分、支三級組織機構體系。

時至1977年, 國務院下發《關于整頓和加強銀行工作的幾項規定》, 正式明確中國人民銀行為國務院部委一級單位, 與財政部分設;省、自治區、直轄市以下的銀行機構全部分設, 以總行領導為主。

隨后進入經濟體制轉軌時期。1983年，國務院頒布《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》。至此，中央銀行體制開始建立。人民銀行把工作重心轉向宏觀調控和金融監管。機構設置方面, 人民銀行仍然在各省、自治區、直轄市設立一級分行, 作為總行的派出機構；地 (市) 設立二級分行, 縣一級設立支行。

1998年是央行機構設置的轉折點。當年，國務院批轉《人民銀行省級機構改革實施方案》，撤銷全國省級分行，施行“總行—分行—省會城市中心支行—地(市)中心支行—縣支行”五級管理制度,在9個中心城市設立大區分行，在北京和重慶兩個直轄市設立營業管理部。同時，在不設分行的省、自治區、直轄市人民政府所在地城市設立金融監管辦事處，在分行所在地以外的省會城市設立中心支行。對地市分行，保留并更名為地市中心支行?？h支行主要履行執行貨幣政策、維護金融穩定等職責。

1998年中國人民銀行組織機構體系

根據中國人民銀行2021年年報,央行系統內地(市)中心支行為317個,縣支行為1761個。按照機構層次劃分，總行機關739人，上?？偛繖C關693人，總行直屬企事業單位1917人，分行、營業管理部(含分行營業管理部)6551人，省會(首府)城市中心支行9256人，副省級城市中心支行1434人，地(市)中心支行44891人，縣(市)支行43269人。

經濟區劃與行政區劃一詞之差

1998年，央行撤銷省級分行，跨省設立分支機構。這在改革開放以來歷次國家機構改革中是唯一一個。在中國以行政區劃為基礎的國家治理體系中極為特殊。

當時為何撤銷省級分行改設大區行？實際上，中國央行的監管體制改革經歷了長時間的探索。撤銷省分行設立跨區分行，在當時的歷史條件下具備其必然性。

1998年前，中國人民銀行已按行政區劃在各?。ㄗ灾螀^、直轄市）相應設置分支機構，其中包括32個省級分行和5個計劃單列市分行。但據時任中國人民銀行行長戴相龍（1995-2002年）介紹，1983年國務院對中國人民銀行明確職能定位同時就提出，“中國人民銀行分支機構原則上按經濟區劃設置”?！按撕?，中共中央、國務院有關文件一直重申這項規定，但并沒有執行?！贝飨帻埍硎?。

“按行政區劃”和“按經濟區劃”，一詞之差，區別在哪？上世紀90年代，中國的金融生態環境與現在迥然不同。其中，銀行業的不良貸款問題尤為嚴重。工商銀行原董事長姜建清介紹，當時銀行業不良貸款仍按“一逾兩呆”統計，同時還有“借新還舊”（也稱“常青藤貸款”）中隱含的不良貸款。

“流動資金貸款事實上成為被長期占用的資本性信貸，名義上是‘借新還舊’，實際是到期轉化為一紙貸款合同，無限延長貸款期限?！苯ㄇ灞硎?，“這不僅違背了借貸資本的運動規律，而且不良貸款風險被掩蓋。當貸款被挪用、移用，甚至隨著企業虧損和破產損失殆盡，還一直表現為‘正常貸款’。為掩蓋風險，一些銀行基層機構飲鴆止渴，除本金無限延長期限外，還多增貸款讓企業還息，以掩蓋財務風險。利息雖然還了，可是企業所欠貸款的總額卻像雪球一樣越滾越大，最后全部成為壞賬?！?/p>

到1998年上半年，僅工商銀行按“五級分類”統計，不良貸款率已高達47.5%。

兩件事是大區行制的催化劑

問題的根源在哪里？按照《中國大型商業銀行股改史》披露的相關史實，監管層對國有銀行嚴重不良貸款問題的認識，也有一個過程?！伴_始的時候主流觀點認為，銀行自身應負主要責任，不良資產是銀行經營不善造成的?！痹ど蹄y行金融研究總監詹向陽表示，“直到第二次全國金融工作會議之后，‘銀行經營財政化’是銀行不良資產的主要成因的觀點，才成為主流觀點?！?/p>

“銀行經營財政化”有哪些具體行為？詹向陽介紹，因為當時存在地方政府與黨委管理銀行黨委和干部的問題，導致基層銀行經營受到地方政府過度行政干預，地方政府領導“點貸”和“命令貸款”現象多發。

銀行業不良貸款問題引起決策層的高度重視，但令決策層痛下決心進行改革，解決行政區劃下銀行業監管弊病，還源于兩件突發事件。

據戴相龍回憶，1997年全國首次金融工作會議籌備期間，泰銖失守引發東南亞金融危機，國內則出現了廣東恩平事件。上述事件引起決策層高度重視，也令決策層對銀行業不良貸款風險有了更為深刻的認識。戴相龍表示，為加強對全國金融工作的集中統一領導，改變一些地區中央金融機構權力旁落，1997年11月召開的第一次全國金融工作會議上，決定成立國家金融機構系統黨委，撤銷人民銀行省級分行，成立跨區分行。

根據中國人民銀行研究局原副局長李德等人回憶，在明確了改革方向后，1998年人民銀行的管理體制改革得以快速推進。

1998年中國人民銀行省級機構改革大事記

大區行制的歷史貢獻

時隔25年，中國人民銀行的省級分行歷經撤建輪回。大區行的歷史貢獻是什么？

對于撤銷省級分行成立跨區分行的作用，原央行研究局研究員劉明志（后曾任中國人民銀行駐非洲代表處首席代表）曾刊文指出，從監管的收益和成本角度看，此次分支機構改革帶來四個方面的進步。

一是降低監管成本。中央銀行機構調整后，可減少人員工資開支、日常管理費用和固定資產占用，可降低直接監管成本。

二是減少監管空白和重復監管。中央銀行在同一地區重復設置機構的現象消除了，重復監管的現象將大為減少，而且從總行到分行、中心支行、支行的職責更為明確了，監管空白的現象也將減少。

三是適應區域經濟發展要求。中央銀行的分支機構設置體現出區域經濟的要求，可使中央銀行的監管與金融市場發展和金融機構業務擴展相適應，從而可提高金融監管的預期收益。

四是強化了中央銀行的獨立性。中央銀行的分行跨行政區域設置，有利于中央銀行擺脫地方的不正常干預而更加獨立地、更加有效地和更加公正地履行中央銀行金融監管職責。

劉明志認為，這一改革使得監管成本曲線下移、收益曲線上移，從而使理想監管水平和現實監管水平同時左移（提升）。

南方周末新金融研究中心調研團隊認為，在當時的金融生態環境下，中國人民銀行的管理體制改革作為中國金融業一系列改革舉措的組成部分，對于化解金融風險、建立現代金融監管體系、促進國有銀行剝離巨額不良資產、完成股份制改造實現上市，具有重要的推動作用，歷史價值毋庸置疑。

英美央行如何設置分支機構？

在改革大背景下，我們可以借鑒美聯儲等央行的組織結構，更好地理解中國人民銀行機構改革的一些獨特之處。國際上早期成立的央行，如美聯儲，其下屬機構相對簡單，主要包括幾個地區性機構和總部。每種組織結構都會考慮當時的經濟發展和監管需求。因此，中國人民銀行的機構改革需要在實踐中不斷完善和調整，以適應當前的形勢。

美聯儲總部與地區聯儲分行的關系不是完全意義上的領導與被領導關系，地區聯儲銀行運營獨立，但并非自治。地區聯儲分行享有高度的獨立性，如有貨幣發行權。

1998年人行機構改革主要是借鑒了美聯儲的經驗。1994、1997和1999年，時任副總理、總理朱镕基曾三次會見時任美聯儲主席格林斯潘，并表示，“在適當的時候，我們要將中央銀行的分行由按省份設置改為按經濟區設置?！薄澳銈冇?2家地區銀行，將來我們也有可能采取按區設行的結構。我們從你們那里學到了很多東西，你們的經驗對我們很重要，我們希望學習更多的經驗?！薄爸袊P注美國在銀行改革方面的經驗和做法。我們已把中央銀行原來每省一個省級分行的格局改為設立九家大區分行，旨在加強中央銀行的監管，排除地方政府的不當行政干擾?！?/p>

1997年，朱镕基在全國金融工作會議上曾解釋道，“有的同志說，這次銀行管理體制改革是照抄西方模式，西方模式不適用于中國。我說，我們的所有宏觀調控措施都不是照抄西方模式，都是有中國特色的。我們不是照抄，而是借鑒，不借鑒怎么改革開放？不借鑒不行，西方畢竟搞了幾百年市場經濟。不借鑒，何時能建成社會主義市場經濟體制？”

南方周末新金融中心認為，現在回歸省分行設置并非簡單回到1998年的設置。結合國家金融監督管理總局等機構改革措施，這些變化是朝著更加國際化的金融監管“雙峰”模式邁出的一步，即一個機構負責市場行為和消費者保護，另一個機構專注于金融體系穩定和貨幣政策，加強機構監管、功能監管、行為監管。

雙峰模式源起于英國。2013年起，英國金融服務管理局(FSA)被兩個新的監管機構所替代,他們分別是金融行為監管局(Financial Conduct Authority, FCA)和審慎監管局(Prudential Regulation Authority, PRA)。英國頒布《2012年金融服務法案》，構建“雙峰監管+超級央行”的整體框架：英格蘭銀行負責貨幣政策與宏觀審慎監管，審慎監管局（PRA）負責微觀審慎監管，金融行為監管局（FCA）負責行為監管。2016年《英格蘭銀行與金融服務法案》頒布后，英格蘭銀行建立了貨幣政策委員會(MPC)、金融政策委員會(FPC)、審慎監管委員會(PRC)，共同組成了宏微觀審慎監管機制相協調的監管框架。審慎監管負責保證金融系統穩定，行為監管則重在保障金融消費者權益。

美國的金融監管體系呈現著“雙層多頭”的獨特特點。其中，“雙層”意味著金融監管權力既由聯邦政府擁有，也由各州政府擁有。而“多頭”則指涉及多個部門履行金融監管職能。在聯邦一級，美國設有多個監管機構，包括美聯儲（FED）、貨幣監理署（OCC）和證券交易委員會（SEC）等。而在州一級，尤其是在銀行和保險行業方面，金融監管機構在職能和機構等方面具有相當的獨立性。這種雙層多頭的金融監管結構使得美國的金融監管更加分散和多元化。

跨省大區分行制已形同虛設

通過與美聯儲和英格蘭銀行等央行進行對比，可以更好地理解中國人民銀行機構改革的特點和適應性。中國人民銀行的機構改革旨在提升央行的服務效能和運行監管效能，以適應經濟發展形勢。金融監管一度由中國人民銀行一個部門管理，但隨著經濟的增長，監管體系也在發展。過去的大區行設置在一定程度上發揮了作用，但在變化迅速的金融市場下，已經顯得力不從心，屢遭突破。

2004年5月起，省會城市中心支行開始負責各省地市支行的貨幣信貸和金融市場管理，并直接向總行負責。這意味著此前由大區分行負責的貨幣信貸職能被下放；2005年，鄭州、石家莊、杭州、福州和深圳中心支行由副局級升格為正局級（同大區分行），直歸總行管轄，除深圳外，其余4市管轄區域擴大至全??；至此次改革前，由總行直轄的省會城市、計劃單列市中心支行已達25家，且管轄區域也基本覆蓋所在?。▍^、市）。由此可見，跨省大區分行制度早已形同虛設。

另一方面，人民銀行在獨立性得到彰顯和強化的同時，在金融數據統計分析、金融風險預警監測、普惠金融等多方面，也需要與地方政府更加有效的協調配合。但人民銀行的跨省大區行制度也給工作造成了不便。

由此看來，央行回歸行政區劃設立省級分行是賦予央行更高金融服務和金融管理質效的必由之路，也是央行內外部的一致共識。

此次機構改革后，中國人民銀行將健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，聚焦于金融服務實體經濟，做好防范化解金融風險的各項工作。人行轉成省分行設置后，可與地方政府更好地協調，以應對不同層面和不同領域的金融服務與金融管理需求。機構改革將進一步調整全國分支機構的級別和功能，以更好地服務地方經濟，在管理地方金融活動方面發揮更大作用。

哪些改革計劃在路上？

結合此次國務院機構改革中，若將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責劃歸國家金融監管總局之后，央行將更加專注、聚焦行使央行職能，集中力量研究和實施全國金融的宏觀決策，加強信貸總量的控制和金融機構的資金調節，以保持貨幣穩定。

南方周末新金融研究中心研究員注意到，2023年8月18日的中國人民銀行官網的“法定職能”和“內設機構”中，仍然顯示有“金融消費者保護”相關職能及專職機構。

此次改革方案中影響面最大的一項措施，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，其相關職能將被上收至中國人民銀行地（市）中心支行。根據《中國人民銀行年報（2021）》，人行縣支行共有1761家。如按每家縣（市）支行30人編制估算，此項改革涉及基層人行工作人員約5萬人。

有關央行縣（市）支行的改革方案尚未披露，但大方向業已確定：絕大部分縣（市）級支行將不予保留，相關職能上收所在地市級分行。但機構改革方案同時也留了一個“活口”，對邊境或外貿結售匯業務量大的地區，可根據工作需要，采取中國人民銀行地（市）中心支行派出機構方式履行相關管理服務職能。

2023年8月機構改革后的中國人民銀行組織體系

南方周末新金融中心研究員認為，如能妥善處理此項改革措施產生的影響，按計劃推進該項改革舉措落地，將進一步提高央行的金融服務和金融管理質效，對中國金融基層治理也將產生深遠影響。